“#ความแตกต่างระหว่างอำนาจบังคับบัญชากับอำนาจกำกับดูแล”
" ชนใดประพฤติธรรม ในธรรมที่พระพุทธเจ้ากล่าวดีแล้ว ชนเหล่านั้นจักข้ามแดนมฤตยูที่ข้ามได้ยาก" (พุทธภาษิต)
วันนี้ผู้เขียนขอนำข้อมูลเรื่องการบังคับบัญชากับการกำกับดูแลว่ามีความแตกต่างกันอย่างไร
ความแตกต่างระหว่างอำนาจบังคับบัญชากับอำนาจกำกับดูแล จะพิจารณาข้อแตกต่าง อยู่ 4 ประเด็น ดังนี้
ประเด็นที่ 1 ความแตกต่างในแง่นิติบุคคล
อำนาจบังคับบัญชา เป็นความสัมพันธ์ภายในนิติบุคคลมหาชนเดียวกัน (หน่วยงานทางปกครองเดียวกัน) เช่น ภายในสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เป็นต้น
อำนาจกำกับดูแล เป็นความสัมพันธ์ระหว่างนิติบุคคลมหาชน (หน่วยงานทางปกครองกับหน่วยงานทางปกครอง) เช่น จังหวัดกับองค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นต้น
ประเด็นที่ 2 ความแตกต่างในแง่ที่มาของการใช้อำนาจ
อำนาจบังคับบัญชา เป็นอำนาจทั่วไปที่เกิดจากการจัดระเบียบภายในของรัฐ ภายในหน่วยงานของรัฐแต่ละแห่ง ความสัมพันธ์ของบุคลากรจะเป็นความสัมพันธ์ตามลำดับชั้นในรูปปิรามิด เจ้าหน้าที่แต่ละคนซึ่งอยู่ที่ฐานปิรามิด จะขึ้นตรงต่อเจ้าหน้าที่คนหนึ่งและต้องปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งหรือคำบังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ผู้นี้โดยเคร่งครัด และเจ้าหน้าที่ผู้นี้เองก็จะขึ้นตรงต่อเจ้าหน้าที่เหนือตนขึ้นไป และต้องปฏิบัติหน้าที่ของตนตามคำสั่ง คำบัญชาของเจ้าหน้าที่เหนือตนขึ้นไป เป็นเช่นนี้ตลอดสาย จนถึงหัวหน้าหน่วยงานของรัฐแห่งนั้นซึ่งอยู่ที่ยอดปิรามิด และจะเป็นผู้รับผิดชอบงานทั้งหมดของหน่วยงาน ด้วยเหตุนี้เองการการควบคุมผู้ใต้บังคับบัญชาโดยผู้บังคับบัญชาจึงไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้ง และผู้บังคับบัญชาจะปฏิเสธไม่ตรวจสอบคำวินิจฉัยสั่งการของผู้ใต้บังคับบัญชา โดยอ้างว่าไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ไม่ได้- อำนาจบังคับบัญชา เป็น “อำนาจตามกฎหมายทั่วไป” ไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายกำหนดโดยเฉพาะ
อำนาจกำกับดูแล เป็นอำนาจที่เกิดขึ้นโดยกฎหมาย กล่าวคือ รัฐ องค์กรส่วนกลางจะกำกับดูแลหรือมอบให้ส่วนภูมิภาค กำกับดูแล หน่วยงานเหล่านี้
-การปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ
-รัฐวิสาหกิจหรือ
-องค์การมหาชนหรือ
-หน่วยอื่นของรัฐที่อยู่ภายใต้กำกับดูแลของฝ่ายบริหารหรือ
-หน่วยงานทึ่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครอง
และกำกับดูแลได้ต่อเมื่อ “กฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้ง และเพียงเท่าที่กฎหมายกำหนดไว้” เท่านั้น “ไม่มีการกำกับดูแลโดยปราศจากอำนาจตามกฎหมาย และไม่มีการกำกับดูแลเกินขอบเขตที่กฎหมายกำหนดไว้”
ประเด็นที่ 3 ความแตกต่างในแง่ขอบเขตอำนาจการตรวจสอบการกระทำ
อำนาจบังคับบัญชา เป็นอำนาจที่เปิดโอกาสให้ผู้บังคับบัญชาสามารถควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ของผู้บังคับบัญชาสามารถควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ใต้บังคับบัญชาของตนได้อย่างสิ้นเชิง คือ สามารถตรวจสอบการกระทำต่างๆของผู้ใต้บังคับบัญชาของตนได้ทั้งในแง่ “ความชอบด้วยกฎหมาย” และ “ความเหมาะสม” ผู้ใต้บังคับบัญชาจึงไม่มีอิสระโดยปราศจากการควบคุมของผู้บังคับบัญชาได้
อำนาจกำกับดูแล โดยปกติกฎหมายจะให้อำนาจรัฐหรือองค์การปกครองส่วนกลางและส่วนภูมิภาคกำกับดูแล ตรวจสอบ
-องค์การปกครองท้องถิ่นหรือ
-รัฐวิสาหกิจ หรือ
-องค์การมหาชน หรือ
-หน่วยอื่นของรัฐที่อยู่ภายใต้กำกับดูแลของฝ่ายบริหารหรือ
-หน่วยงานทึ่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครอง
ในจัดทำบริการสาธารณะมิให้กระทำนอกวัตถุประสงค์และขัดแย้งกฎหมาย คือ “การตรวจสอบความชอบด้วยฎหมาย” ทั้งนี้เพื่อรักษาความเป็นอิสระของหน่วยงานอยู่ภายใต้การกำกับดูแล อันเป็นหลักการกระจายอำนาจไว้
ประเด็นที่ 4 ความแตกต่างในแง่ลักษณะผลของออกคำสั่งการในการใช้อำนาจ
อำนาจบังคับบัญชา โดยหลักการมีคำสั่งใดๆ ตามอำนาจบังคับบัญชาไม่ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง อาจเรียกว่า “คำสั่งภายในฝ่ายปกครอง” ยกเว้นกรณีแต่งตั้งโยกย้าย
อำนาจกำกับดูแลของผู้กระทำดูแลที่สั่งการไปยังองค์กรหรือบุคคลที่ถูกกำกับดูแลจะเป็นคำสั่งทางปกครองทุกกรณี
#ควบคุมบังคับบัญชา-#กำกับดูแล : #ปัญหาการปกครองท้องถิ่น***
จากการที่กระทรวงมหาดไทยได้มีหนังสือด่วนที่สุดที่ มท 0808.2/ว 2535 ลงวันที่ 19 มี.ค.2561 แจ้งองค์กรปกครองท้องถิ่น
ให้พิจารณาใช้จ่ายเงินสะสมเพื่อดำเนินการตามโครงการไทยนิยมนั้น ได้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างแพร่หลายทั้งจากในสื่อสังคมออนไลน์และแวดวงวิชาการ ว่าหนังสือดังกล่าวมีความถูกต้องหรือไม่ตามหลักความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง (กระทรวง, ทบวง, กรม) กับราชการส่วนท้องถิ่น (องค์การบริหารส่วนจังหวัด, เทศบาล, องค์การบริหารส่วนตำบล, กรุงเทพมหานคร, เมืองพัทยา) ที่จะต้องมีความสัมพันธ์ในลักษณะของ “การกำกับดูแล” ไม่ใช่ในลักษณะ “การควบคุมบังคับบัญชา” เช่นนี้
การควบคุมบังคับบัญชา (Controle Hie’rarchiue) เป็นการใช้อำนาจของผู้บังคับบัญชาที่มีเหนือผู้ใต้บังคับบัญชาเพื่อควบควบคุมและตรวจสอบ ทั้งความชอบด้วยกฎหมายและความเหมาะสมหรือดุลพินิจของผู้ใต้บังคับบัญชา โดยผู้บังคับบัญชามีอำนาจยกเลิกเพิกถอนหรือสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงการกระทำนั้นได้ ซึ่งในกรณีของการบริหาราชการแผ่นดินก็คือความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัด,อำเภอ) หรือภายในราชการส่วนกลางสังกัดเดียวกัน หรือภายในราชการส่วนภูมิภาคด้วยกันเอง
การกำกับดูแล (Tutelle Administrative) เป็นการใช้อำนาจของราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาค เพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของราชการส่วนท้องถิ่นว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ หากเห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีอำนาจไม่อนุมัติให้การกระทำนั้นมีผลบังคับ หรืออาจยกเลิกเพิกถอนการกระทำนั้นแล้วแต่กรณี แต่ไม่มีอำนาจตรวจสอบความเหมาะสมหรือการใช้ดุลพินิจหรือสั่งการนอกเหนือจากที่กฎหมายกำหนดไว้ได้
ความแตกต่างระหว่างการควบคุมบังคับบัญชากับการกำกับดูแล คือ การควบคุมบังคับบัญชานั้นอำนาจของผู้บังคับบัญชาในการควบคุมการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นอำนาจทั่วไปที่เกิดจากการจัดระเบียบภายในหน่วยงานหรือส่วนราชการซึ่งเป็นไปตามหลักการบังคับบัญชา จึงไม่ต้องมีกฎหมายมาบัญญัติให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะในรายละเอียดอีก ผู้บังคับบัญชามีอำนาจควบคุมการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชาได้ทั้งในเรื่องความชอบด้วยกฎหมาย (le’galite’) และควบคุมได้ความเหมาะสม (opportunite’) ซึ่งเป็นดุลพินิจ
ส่วนการกำกับดูแลนั้นอำนาจของผู้กำกับดูแลจะต้องมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะอย่างชัดเจน และผู้กำกับดูแลจะใช้อำนาจเกินกว่าที่กฎหมายบัญญัตินั้นไม่ได้ ผู้มีอำนาจกำกับดูแลจะควบคุมได้เฉพาะเรื่องของความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ไม่อาจก้าวล่วงเข้าไปควบคุมในเรื่องความเหมาะสมหรือดุลพินิจของการกระทำนั้น เพราะตามหลักการของการกระจายอำนาจ (de’centralisation) การเข้าไปควบคุมความเหมาะสมหรือการควบคุมดุลพินิจคือการทำลายความเป็นอิสระขององค์กรปกครองท้องถิ่นนั่นเอง
จากวิทยานิพนธ์เรื่อง การควบคุมด้วยวิธีสั่งการผ่านหนังสือราชการจากรัฐส่วนกลางสู่องค์การบริหารส่วนตำบล ของ อนุรักษ์ กาวิโจง พบว่าการควบคุมด้วยวิธีสั่งการผ่านหนังสือราชการจากรัฐส่วนกลางสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นอุปสรรคต่อความเป็นอิสระในการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น และรัฐส่วนกลางยังไม่มีการกระจายอำนาจการตัดสินใจ ในกระบวนการบริหารงานปกครองให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่นภายใต้หลักกฎหมายและหลักของการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนแต่อย่างใด
ผมขอยกตัวอย่างที่เห็นได้ชัดที่เป็นการสั่งการในลักษณะนโยบายโดยใช้งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น หนังสือราชการประจำปีงบประมาณต่างๆ ทั้งในเรื่องที่เกี่ยวกับโครงการเงินอุดหนุนทั่วไปภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็งปี 2555, เรื่องที่เกี่ยวกับการป้องกันและแก้ไขปัญหายาเสพติดและล่าสุดก็คือหนังสือสั่งการที่เกี่ยวกับโครงการไทยนิยมที่ผมได้ยกมากล่าวไว้ในเบื้องต้น
หนังสือราชการจากราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคที่มีต่อราชการส่วนท้องถิ่นมักมีลักษณะเป็นคำสั่งที่เป็นการบังคับที่แตกต่างกันไปตามสถานการณ์ และแนวทางการบริหารราชการแผ่นดินของราชการส่วนกลาง ในบางครั้งหนังสือสั่งการเหล่านั้นไม่ได้อาศัยอำนาจตามกฎหมายใดๆ มารองรับเพื่อให้ปฏิบัติตามนโยบายอีกด้วย อันเป็นการแสดงถึงลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีมากกว่าการกำกับดูแลตามปกติ ด้วยการใช้หนังสือราชการเป็นเครื่องมือสำคัญในการถ่ายทอดคำสั่งเพื่อตอบสนองต่อนโยบายของรัฐบาลและเป้าหมายในการบริหาราชการแผ่นดิน โดยไม่คำนึงถึงความสัมพันธ์ตามหลักของการกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่นแต่อย่างใด
แน่นอนว่าเมื่อมีหนังสือสั่งการในลักษณะเช่นนี้ย่อมส่งผลกระทบต่อภาระหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะต้องรับภาระงานที่เพิ่มขึ้นจากปกติ กระทบต่อบุคลากรในการที่ต้องสูญเสียกำลังเจ้าหน้าที่เพื่อการนี้ และที่สำคัญก็คือกระทบต่องบประมาณขององค์กรปกครองท้องถิ่นเอง อันเป็นการสูญเสียโอกาสในการพัฒนาท้องถิ่นและความคิดสร้างสรรค์สิ่งใหม่ๆ ขึ้นมา
เมื่อองค์กรปกครองท้องถิ่นขาดความเป็นอิสระในการบริหารราชการตามแนวทางของตน ย่อมไม่สามารถจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนและการพัฒนาท้องถิ่นของตนได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะการพัฒนากับการแก้ไขปัญหาท้องถิ่นควรเป็นเรื่องที่ท้องถิ่นเองจะต้องดำเนินการ เนื่องจากคนในท้องถิ่นย่อมรู้ดีว่าท้องถิ่นต้องการอะไร หรือมีปัญหาอะไรที่ควรแก้ไข ฉะนั้น เมื่อเป็นการสั่งการจากส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาคที่รับต่อมาจากส่วนกลางอีกที ย่อมเป็นการพัฒนาหรือการแก้ไขปัญหาที่ไม่ตรงจุดและไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้นได้อย่างแท้จริง
กล่าวโดยสรุปก็คือการสั่งการผ่านหนังสือราชการจากแนวนโยบายของรัฐบาลหรือจากราชการส่วนกลาง จึงเป็นการบริหารราชการตามหลักการรวมอำนาจการปกครอง (centralization) ไว้ที่ส่วนกลาง ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจภายใต้หลักนิติรัฐอันเป็นความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง ที่มีต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกรอบของกฎหมาย โดยที่รัฐที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยต้องให้การรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชน และให้ประชาชนมีสิทธิพื้นฐานในการจัดการเกี่ยวกับชีวิตของตนเอง (self determination rights) ได้
บทบาทของราชการส่วนกลางจึงควรมีเพียงการกำกับดูแลท้องถิ่นภายใต้หลักการกระจายอำนาจเท่านั้น มิใช่เป็นอำนาจการควบคุมบังคับบัญชา เพราะราชการส่วนกลางมิใช่ผู้บังคับบัญชาที่จะใช้อำนาจต่อองค์กรปกครองท้องถิ่นในฐานะผู้ใต้บังคับบัญชา โดยอาศัยการบริหารราชการแผ่นดินแบบกระจายอำนาจแต่ปาก ทว่าแฝงการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลางผ่านหนังสือสั่งการเป็นเครื่องมือควบคุมองค์กรปกครองท้องถิ่นจนกระดิกกระเดี้ยไม่ได้เช่นปัจจุบันนี้
ที่มา : กรุงเทพธุรกิจออนไลน์ เผยแพร่วันที่ 28 มี.ค.2561.
เรียบเรียงโดย เศรษฐวัฒน์ โชควรกุล. 2564.
ผู้เรียบเรียง ผศ.ดร.เศรษฐวัฒน์ โชควรกุล ขออุทิศส่วนบุญส่วนกุศลที่ได้รับจากการเผยแพร่บทความวิชาการทุกบทความอันเป็นวิทยาทานและธรรมทานให้แด่ดวงจิตคุณพ่อศักดา โชควรกุล (บิดาผู้ล่วงลับของผู้เรียบเรียง)
- 8
โฆษณา
- ดาวน์โหลดแอปพลิเคชัน
- © 2025 Blockdit
