ชำระดีมีโชค และธนาคารใกล้บ้าน วิธีกระตุ้นที่ “ตรงจุด” และ “ตรงใจ” เพื่อแก้หนี้ให้เกษตรกร
ปัญหาหนี้สินเป็นปัญหาที่อยู่คู่ครัวเรือนเกษตรกรไทยมาช้านาน สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ หรือที่เรียกสั้น ๆ ว่า “สถาบันวิจัยป๋วยฯ” จึงได้ร่วมมือกับพันธมิตรในการทำวิจัยภายใต้ “โครงการสนามทดลองเพื่อแก้ไขหนี้สินเกษตรกรอย่างยั่งยืน” เพื่อทำการศึกษาและทดสอบแนวทางแก้ไขหนี้สินเกษตรกรที่เหมาะสมและสามารถกระตุ้นให้เกิดการชำระหนี้ได้อย่างแท้จริง
“หนี้สินเกษตรกร” ก่อนแก้ไข ต้องเข้าใจปัญหา
ปัญหาหนี้สินของครัวเรือนเกษตรกรไทยมีลักษณะสำคัญ คือ
“หนี้สูง” เพราะปัจจุบันกว่า 90% ของเกษตรกรไทยมีหนี้สิน และมีมูลค่าเฉลี่ยสูงถึง 450,000 บาทต่อครัวเรือน ซึ่งเป็นระดับที่สูงกว่าค่าเฉลี่ยของประชากรกลุ่มอื่น ๆ ของประเทศ
“หนี้หลายก้อน” เกษตรกรไทยมีหนี้จากหลากหลายสถาบันการเงิน ทั้งที่อยู่ในระบบอย่างธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ลีสซิ่ง สหกรณ์การเกษตร สถาบันการเงินชุมชนต่าง ๆ เช่น กองทุนหมู่บ้าน รวมไปถึงแหล่งเงินกู้นอกระบบอย่างร้านค้าในชุมชน หรือยืมคนรู้จัก
“หนี้เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ จนสูงเกินศักยภาพ ยากจะปิดจบได้” หากมองกลับไปยาว ๆ จะพบว่าหนี้สินของครัวเรือนเกษตรกรโตขึ้นทุกปี ทั้งจากหนี้ก้อนเดิมที่จ่ายเงินต้นไม่ได้ และหนี้ก้อนใหม่ที่กู้เพิ่มเพื่อเพาะปลูกทำการเกษตร หากเทียบภาระหนี้กับรายได้ หรือทรัพย์สิน ก็จะเห็นว่าครัวเรือนเกือบครึ่งมีหนี้ที่สูงเกินกว่าศักยภาพที่จะจ่ายได้แล้ว
จากข้อมูลสินเชื่อของ ธ.ก.ส. ในช่วง 8 ปีที่ผ่านมา สามารถแบ่งพฤติกรรมการจ่ายหนี้ของเกษตรกรไทย ออกเป็น 3 กลุ่ม ได้แก่
1. เกษตรกรที่ไม่มีปัญหาหนี้ กลุ่มที่สามารถจ่ายได้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยมีเพียง 10% ของลูกหนี้เกษตรกร
2. เกษตรกรที่มีปัญหาหนี้เรื้อรัง ครอบคลุมกว่า 65% ของลูกหนี้เกษตรกร เพราะส่วนใหญ่จ่ายเพียงดอกเบี้ย ซึ่งจากการสร้างแบบจำลองเพื่อพยากรณ์ความสามารถในการปิดจบหนี้ ก็พบว่า หากยังคงจ่ายแค่ดอกเบี้ย จะมีครัวเรือนเกษตรกรกว่า 47% ที่ติดอยู่ในกับดักหนี้และไม่สามารถปิดจบหนี้ได้[1] จนอาจกลายเป็น “หนี้ข้ามรุ่น” ตกทอดไปสู่ลูกหลาน
3. เกษตรกรที่ไม่สามารถชำระหนี้ได้ ซึ่งมีอยู่ประมาณ 25% ของลูกหนี้เกษตรกร ซึ่งส่วนใหญ่เกิดจากรายได้ที่ไม่เพียงพอและไม่แน่นอน รวมทั้งการไม่มีวินัยและความรู้ในการบริหารจัดการเงินของลูกหนี้
3 ต้นตอก่อปัญหา พาเกษตรกร “ติดกับดักหนี้”
ปัญหาสำคัญที่พาเกษตรกรไทยเข้าสู่วังวนของหนี้ คือ
1. ปัญหาเศรษฐกิจการเงินของครัวเรือนเกษตรกร เพราะครัวเรือนเกษตรกรมักมีรายได้น้อย จากปัญหาเชิงโครงสร้างในภาคการเกษตร และยังมีรายได้ไม่สม่ำเสมอ ขึ้นอยู่กับฤดูกาลเพาะปลูก จึงทำให้มีปัญหาสภาพคล่องในบางช่วง อีกทั้งยังมีรายได้ไม่แน่นอน เพราะต้องเผชิญกับความเสี่ยงทั้งจากภัยธรรมชาติและความไม่แน่นอนของราคาผลผลิต
เมื่อปัญหาดังกล่าว ผนวกกับการขาดทักษะในการบริหารจัดการเงิน หรือการที่ไม่สามารถเข้าถึงเครื่องมือทางการเงินต่าง ๆ ได้ จึงทำให้ครัวเรือนต้องพึ่งพิงสินเชื่อเป็นตัวช่วยสำคัญในการดำรงชีวิต
2. ระบบการเงินฐานรากที่ยังไม่มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะการไม่มีฐานข้อมูลกลางทำให้สถาบันการเงินไม่เห็นภาระหนี้ทั้งหมดที่มีอยู่กับสถาบันการเงินอื่น โดยเฉพาะสถาบันการเงินชุมชน หรือสถาบันการเงินนอกระบบอื่น ๆ เกษตรกรจึง “ก่อหนี้เกินศักยภาพ”
อีกทั้งสถาบันการเงินยังขาดกลไกจูงใจให้ชำระหนี้ ยกตัวอย่างเช่น บางสถาบันการเงินมีนโยบายช่วยเหลือลูกหนี้ผ่านการผ่อนปรนเงื่อนไขการชำระหนี้ ซึ่งทำให้ลูกหนี้ที่ชำระเพียงดอกเบี้ยยังคงเป็นลูกค้าชั้นดีอยู่ แม้จะไม่ได้ชำระเงินต้นเลยก็ตาม หรือบางสถาบันการเงินมีนโยบายไม่ยึดสินทรัพย์ค้ำประกันแม้ลูกหนี้จะไม่ชำระหนี้
นอกจากนี้ ยังขาด “เครื่องมือ” ที่ช่วยสร้างเสริมวินัยให้ลูกหนี้ชำระหนี้ได้ตามบริบทที่เปลี่ยนแปลงไปของรายได้ ทำให้เกษตรกรไม่สามารถสะสมรายได้ที่ทยอยเข้ามาระหว่างปีเพื่อจ่ายหนี้ที่มีงวดชำระเป็นรายปีได้ ดังนั้นเมื่อเกษตรกรเข้ามาพึ่งพิงสินเชื่อ จึงนำมาสู่ปัญหา “ก่อหนี้แล้วไม่สามารถหรือไม่ยอมชำระหนี้[2]”
3. นโยบายช่วยเหลือของภาครัฐ หากมองย้อนกลับไปในช่วง 8 ปีที่ผ่านมา นโยบายช่วยเหลือของรัฐส่วนใหญ่เน้นการช่วยบรรเทาปัญหาในระยะสั้น และมักอยู่ในรูปแบบของการพักหนี้ ซึ่งทำในวงกว้างและต่อเนื่องถึง 13 นโยบายใหญ่[3] ทำให้มีเกษตรกรกว่า 42% เข้าร่วมโครงการพักหนี้มาแล้วไม่ต่ำกว่า 4 ปี
ผลจากการวิจัยเชิงลึกแสดงให้เห็นว่า นโยบายของรัฐในลักษณะนี้ทำให้ครัวเรือนสะสมหนี้มากขึ้นและมีแนวโน้มที่จะชำระหนี้ไม่ได้สูงขึ้น ที่สำคัญยังทำให้ครัวเรือนไม่เกิดการปรับตัวและต้องพึ่งพิงความช่วยเหลือจากภาครัฐเพิ่มขึ้น ทั้งยังไม่ส่งผลต่อการลงทุนเพื่อฟื้นฟูศักยภาพด้วย[4]
ดังนั้น ทั้งสามปัญหาทั้งจากสภาพเศรษฐกิจการเงินของครัวเรือนเอง ความไม่มีประสิทธิภาพของระบบการเงินฐานราก และการเน้นผลระยะสั้นของนโยบายรัฐ อาจนำไปสู่วงจรกับดักหนี้และส่งผลกระทบต่อการพัฒนาประเทศในที่สุด
ปลดล็อกเกษตรกรจากกับดักหนี้ผ่าน “โครงการสนามทดลองเพื่อแก้ไขหนี้สินเกษตรกรอย่างยั่งยืน”
สถาบันวิจัยป๋วยฯ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) และ ธ.ก.ส. ได้ร่วมมือกันจัดทำ “โครงการสนามทดลองเพื่อแก้ไขหนี้สินเกษตรกรอย่างยั่งยืน” เพื่อทดลองและนำผลเชิงประจักษ์ที่ได้ ไปผลักดันและขยายผลในวงกว้างตามบทบาทหน้าที่ของแต่ละองค์กร โดยมีสถาบันวิจัยป๋วยฯ เป็นตัวกลางในการออกแบบโครงการวิจัยและเชื่อมโยงด้านนโยบาย ตลอดจนประสานกับนักวิจัยและผู้เชี่ยวชาญจากหลากหลายสาขาทั้งในพื้นที่และในต่างประเทศ
โครงการนี้มุ่งทำความเข้าใจและออกแบบแนวทางที่จะช่วยปลดล็อก 3 ต้นตอหลักของกับดักหนี้ เพื่อช่วยให้เกษตรกรสามารถชำระและลดหนี้ได้ในระยะยาว และยังสามารถเข้าถึงสินเชื่อได้ ด้วยการเพิ่มประสิทธิภาพของระบบการเงินฐานราก การสร้างแรงจูงใจและวินัยให้เกษตรกรชำระหนี้ตามศักยภาพ และการพิจารณาบทบาทและความสำคัญของผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องหลัก ไม่ว่าจะเป็นนโยบายรัฐ สถาบันการเงิน เกษตรกร และลูกหนี้ เพื่อใช้วางแผนและผลักดันความร่วมมือในการแก้ไขปัญหาให้เกิดขึ้นจริง
เป้าหมายของงานวิจัยนี้ แบ่งออกเป็น 5 กลุ่มหลัก ได้แก่ (1) การสร้างและใช้ข้อมูลที่สะท้อนปัญหา ศักยภาพและพฤติกรรมเกษตรกร (2) การหาแนวทางแก้หนี้เก่าให้เกษตรกรสามารถลดและปลดหนี้ได้ในระยะยาว (3) การหาแนวทางให้สถาบันการเงินปล่อยหนี้ใหม่ให้ยั่งยืน (4) การหาแนวทางสร้างเสริมความรู้ทางการเงิน และ (5) การหาแนวทางประสานการแก้หนี้กับการสร้างรายได้และนโยบายของภาครัฐ
การวิจัยนี้จะมีการผสมผสานทั้งการวิเคราะห์ข้อมูลและนโยบายในระดับสถาบันการเงิน เพื่อทำความเข้าใจภาพใหญ่ของหนี้เกษตรกร ร่วมกับการเก็บข้อมูลและทำวิจัยภาคสนามกับเกษตรกรทั่วประเทศ เพื่อทำความเข้าใจปัญหา พฤติกรรม และความแตกต่างในแต่ละพื้นที่
การทดลองกระตุ้นการชำระหนี้ที่ “ตรงจุด” และ “ตรงใจ”
หนึ่งในงานวิจัยสำคัญของโครงการนี้คือ การลงพื้นที่เพื่อทำความเข้าใจอุปสรรคในการชำระหนี้ของครัวเรือนเกษตรกร และทดลองกลไกตามหลักการของบริการทางการเงินสำหรับประชาชนรายย่อย หรือที่เรียกว่า ไมโครไฟแนนซ์ ที่สามารถช่วยลดอุปสรรคและกระตุ้นการชำระหนี้ได้ เพื่อให้สถาบันการเงินลองนำมาปรับใช้ ตลอดจนกำหนดกลไกที่มีประสิทธิผลสูงสุดแต่มีต้นทุนต่ำที่สุดเพื่อให้สถาบันการเงินนำไปขยายผล
ปัจจุบันครัวเรือนเกษตรกรไทยไม่ได้พึ่งรายได้จากภาคเกษตรตามฤดูกาลเพียงอย่างเดียว โดยกว่า 70% ของรายได้มาจากแหล่งนอกภาคเกษตร เช่น รับจ้าง ทำธุรกิจ หรือเงินโอนจากลูกหลาน และมีรายได้เข้ามาสม่ำเสมอมากขึ้น แต่เมื่องวดชำระหนี้เป็นรายปี เงินที่ได้มารายเดือนก็ไม่ถูกนำไปชำระหนี้ และมักหมดไปกับค่าใช้จ่ายที่อาจไม่จำเป็นแต่ครัวเรือนมองว่ามีผลตอบแทนหรือมีประโยชน์มากกว่า
เช่น การซื้อลอตเตอรี การเข้าสังคม รวมถึงสถาบันการเงินเองก็ไม่ได้มีเครื่องมือที่จะช่วยสร้างวินัยให้เกษตรกรสะสมเงินก้อนเพื่อไปชำระหนี้ตามงวดได้ นอกจากนั้น อีกอุปสรรคสำคัญที่ทำให้เกษตรกรบางส่วนไม่ชำระหนี้ คือ การเดินทางไปที่สาขาธนาคารมีต้นทุนสูง ทำให้รู้สึกว่าไม่คุ้มค่าที่จะไปชำระหนี้หากมีเงินเหลือไม่มาก
ฉะนั้น สถาบันวิจัยป๋วยฯ จึงร่วมกับ ธ.ก.ส. ในการออกแบบมาตรการที่ช่วยจูงใจให้เกษตรกรชำระหนี้ ดังนี้
“ชำระดีมีโชค” เป็นมาตรการที่มุ่งสร้างแรงจูงใจให้เกษตรกรนำเงินมาชำระหนี้ก่อนนำไปใช้จ่ายอย่างอื่นที่ไม่จำเป็น เพราะทุก ๆ 1,000 บาทที่ชำระหนี้ ลูกหนี้จะได้สิทธิ์ในการลุ้นรางวัล ไม่ว่าจะเป็น รถยนต์ คูปองเงินสดเพื่อให้นำไปใช้หนี้ ซึ่งดีกว่าการไปซื้อลอตเตอรีเพราะเงินไม่หาย และแถมได้ชำระหนี้ด้วย โดยจะมีการจับรางวัลบ่อย ๆ เพื่อกระตุ้นให้ลูกหนี้นำเงินมาชำระหนี้ทุกครั้งเมื่อมีรายได้เข้ามา อีกทั้งลูกหนี้ที่สามารถชำระไปถึงเงินต้นก็จะได้รับสิทธิ์ลุ้นรางวัลเพิ่มขึ้นด้วย
จุดเด่นของมาตรการนี้คือ ใช้ต้นทุนจำกัดและคงที่ และอาจสามารถจูงใจลูกหนี้ให้ชำระหนี้ได้เป็นจำนวนมาก โดย ธ.ก.ส. ได้ออกมาตรการนี้ไปในวงกว้างตั้งแต่ไตรมาส 4 ของปี 2566 คู่ขนานกับการทำวิจัยด้วยวิธีทดลองแบบสุ่มและมีกลุ่มควบคุม (Randomized Controlled Trial: RCT) ใน 96 สาขานำร่องของ ธ.ก.ส. ใน 19 จังหวัดทั่วประเทศ โดยจะมีทั้งกลุ่มที่มีการประชาสัมพันธ์มาตรการอย่างเข้มข้น และกลุ่มที่ไม่ได้มีการประชาสัมพันธ์ เพื่อใช้ในการเปรียบเทียบประสิทธิผลและวัดผลของมาตรการ
“ธนาคารใกล้บ้าน” โดยให้ ธ.ก.ส. สาขานำร่องออกไปรับชำระหนี้ถึงในหมู่บ้านทุกเดือน เพื่อช่วยอำนวยความสะดวกให้เกษตรกร ทำให้สามารถชำระหนี้ได้ง่ายขึ้นและมีต้นทุนลดลง ซึ่งทำให้เกษตรกรไม่ต้องสะสมเป็นเงินก้อนใหญ่เพื่อรอไปชำระเป็นรายปีและจ่ายหนี้ได้ถี่ขึ้น
ทั้งนี้ จากการทดสอบในช่วงเดือนแรก ๆ พบว่า มาตรการชำระดีมีโชค และธนาคารใกล้บ้าน สามารถกระตุ้นให้ครัวเรือนกว่า 35% ชำระหนี้ได้มากขึ้น หรือบ่อยขึ้นอย่างชัดเจน นอกจากนี้ ในระยะข้างหน้ายังมีแผนจะทดลองเพิ่มการให้ความรู้ในการบริหารจัดการเงินผ่านหมอหนี้ชุมชนเพิ่มเติม ก่อนที่จะนำไปวิเคราะห์เพื่อสรุปผลการศึกษาในภาพรวมของโครงการภายในสิ้นปี 2567 ต่อไป
เสียงสะท้อนจากเกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการ
ปล่อยหนี้ใหม่อย่างไรให้ “ยั่งยืน”
ภายใต้โครงการวิจัยนี้ ยังพยายามที่จะช่วยสถาบันการเงินในการตอบโจทย์เรื่องการปล่อยหนี้ใหม่อย่างยั่งยืน ผ่านงานวิจัย 3 เรื่อง ได้แก่
1. การใช้ฐานข้อมูลเกษตรกรช่วยสะท้อนความเสี่ยงของเกษตรกรแต่ละราย (credit scoring) เพื่อให้สถาบันการเงินสามารถนำไปเป็นแนวทางในการให้สินเชื่อตามศักยภาพและความเสี่ยงของลูกหนี้ได้ และสามารถรับมือกับผลกระทบจาก megatrends เช่น ภาวะโลกร้อน (climate change) และการเข้าสู่สังคมสูงวัย ต่อความเสี่ยงเครดิตของลูกหนี้เกษตรกรได้ดีขึ้น
2. การศึกษาผลกระทบของภัยพิบัติทางธรรมชาติต่อความสามารถในการชำระหนี้ของเกษตรกร เพื่อนำมาออกแบบและทดลองกลไกการประกันสินเชื่อหมุนเวียนที่เกษตรกรกู้ทุกปี ซึ่งข้อมูลที่ผ่านมาแสดงให้เห็นว่าผลกระทบจากภัยพิบัติทางธรรมชาติเป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อความสามารถในการชำระหนี้ของเกษตรกร ซึ่งกลไกการประกันสินเชื่อจะเป็นกลไกตลาดที่อาจทดแทนมาตรการพักหนี้ของภาครัฐในระยะยาวได้
3. การศึกษากลไกการทำงาน และคุณภาพของสินเชื่อที่มีการค้ำประกันกลุ่ม ซึ่งมีการใช้อย่างกว้างขวางครอบคลุมเกษตรกรกว่า 60% ของไทย แต่มีอัตราการชำระคืนต่ำที่สุด (ต่ำกว่าสินเชื่อที่ไม่มีหลักประกัน) เพื่อชี้เป้าให้สถาบันการเงินทบทวนและออกแบบกลไกที่เหมาะสมต่อไป
ทั้งนี้ สถาบันวิจัยป๋วยฯ ยังอยู่ระหว่างการวิจัย ซึ่งหากมีผลการศึกษาและข้อเสนอแนะที่ชัดเจนแล้ว ก็จะนำมาเล่ากันต่อไป
[1] อ่านบทความ ‘หนี้ข้ามรุ่น’ ของเกษตรกรไทย จะมีเยอะแค่ไหนหากยังไม่มีแนวทางแก้ไขอย่างจริงจัง? ได้ที่ https://www.pier.or.th/blog/2023/0501/
[2] อ่านบทความ “กับดักหนี้ กับการพัฒนาเศรษฐกิจการเงินครัวเรือนฐานราก” ได้ที่ https://www.pier.or.th/abridged/2022/15/
[3] นโยบายช่วยเหลือของรัฐ ได้แก่ (1) พักหนี้ 3 จังหวัดภาคใต้ (2) พักหนี้กลุ่ม NPL (3) พักหนี้กลุ่ม Non-NPL (4) พักหนี้ภัยแล้ง ปี 2558 (5) พักหนี้น้ำท่วม ปี 2559 (6) พักหนี้ผู้ปลูกข้าว ปี 2559 (7) พักหนี้ผู้ปลูกมันสำปะหลัง ปี 2559 (8) พักหนี้ผู้ปลูกผลไม้ (9) พักหนี้เกษตรกรผู้มีรายได้น้อย ปี 2561 (10) พักหนี้เกษตรประชารัฐ (11) พักหนี้น้ำท่วม ปี 2562 (12) พักหนี้ภัยแล้ง ปี 2562 และ (13) พักหนี้โควิด 19 ทั้งระบบ ปี 2563
[4] อ่านบทความ “ถอดบทเรียนมาตรการพักหนี้เกษตรกรไทย ช่วยเกษตรกรไทยได้จริงหรือ?” ได้ที่ https://www.pier.or.th/abridged/2023/18/
เรื่อง : สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
- 12
ดูเพิ่มเติมในซีรีส์
โฆษณา
- ดาวน์โหลดแอปพลิเคชัน
- © 2024 Blockdit
