ประเทศไทย กลไกที่บกพร่อง (ตอนที่ 2)
ข้อ 3 กลไกการส่งผ่านเป้าหมายไปเป็นผลลัพธ์ ประกอบด้วย
1. ผู้ขับเคลื่อนระบบ (รัฐบาล)
กรณีเครื่องบิน ผู้ที่จะมาทำหน้าที่กัปตันของเครื่องบินจะต้องเป็นผู้ที่มีความรู้ความสามารถตามคุณสมบัติของนักบินและผ่านการเป็นนักบินผู้ช่วยด้วยชั่วโมงบินตามที่กำหนด แต่ในกรณีของประเทศ โดยเฉพาะประเทศไทยเรากลับพบว่ามีผู้นำประเทศจำนวนน้อยมากที่จะมีความรู้ความสามารถเกี่ยวกับเป้าหมายการพัฒนาประเทศทั้งสี่ด้านอย่างครบถ้วน
จริงอยู่ ในความเป็นจริง เราไม่มีหลักสูตรนายกรัฐมนตรีเหมือนกับหลักสูตรนักบิน แต่อย่างน้อยผู้ที่จะมาเป็นนายกรัฐมนตรีต้องได้ชื่อว่าเคยผ่านการเป็นนักบินผู้ช่วยหรือตำแหน่งรัฐมนตรีที่มีชั่วโมงการบินที่มากพอควร หรืออย่างน้อยได้รับการยอมรับเป็นที่ประจักษ์ในฝีมือแล้วว่ามีความสามารถมากพอ เพื่อให้มั่นใจได้ว่ามีความรู้ความสามารถในการบริหารประเทศทันทีที่ต้องขึ้นมาทำหน้าที่ผู้นำ
ประเทศที่ประสบความสำเร็จในการพัฒนาประเทศ ไม่ว่าจะปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยหรือระบอบพรรคเดียวจะมีกระบวนการของการบ่มเพาะและคัดกรองผู้นำอย่างเป็นระบบ จนกระทั่งมั่นใจได้ว่าผู้ที่อาสาจะขึ้นมาเป็นผู้นำนั้นจะเป็นผู้มีความรู้ความสามารถในการนำพาประเทศได้อย่างแท้จริง
ในประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย ผู้ที่จะขึ้นมาเป็นผู้นำประเทศจะต้องผ่านนำเสนอแนวคิด วิธีการ ที่ตนได้รับการบ่มเพาะมาอย่างดี เพื่อให้ได้รับการยอมรับจากเสียงข้างมากของประชาชน ในขณะที่ประเทศที่ปกครองด้วยระบบพรรคเดียวก็จะต้องผ่านการพิจารณาอย่างเข้มข้นตามระบบที่พรรควางไว้
นอกจากตำแหน่งผู้นำสูงสุดหรือกัปตันแล้ว ตำแหน่งรัฐมนตรีหรือผู้ช่วยกัปตัน รวมถึงตำแหน่งผู้นำขององค์กรสำคัญก็จะต้องผ่านกระบวนการทดสอบความรู้ความสามารถเพื่อให้มั่นใจได้ว่าผู้ที่จะมาเป็นรัฐมนตรีหรือผู้ช่วยกัปตันในเรื่องใดเรื่องหนึ่งจะต้องเป็นผู้ที่มีความเชี่ยวชาญในเรื่องนั้นๆ จริงๆ ไม่ใช่ได้เป็นรัฐมนตรีหรือผู้ช่วยกัปตันเพราะเป็นผู้คุมเสียง สส. หรือเป็นผู้มีบทบาทสำคัญของพรรคโดยไม่ได้มีความรู้หรือเชี่ยวชาญในเรื่องที่จะเข้ามารับผิดชอบ
ในประเทศที่พัฒนาแล้ว ผู้ที่จะเข้ามาดำรงตำแหน่งสำคัญจะต้องผ่านการแสดงวิสัยทัศน์ ตอบการซักถามของตัวแทนประชาชนต่อหน้าการจับจ้องของสายตานับล้านคู่ของประชาชน ซึ่งประเทศที่ไม่พัฒนาจะไม่มีกระบวนการนี้
จริงอยู่ว่าผู้นำคือผู้ที่ทำหน้าที่ตัดสินใจดังนั้นไม่จำเป็นต้องเป็นผู้ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะทางในเรื่องนั้นๆ แต่สำหรับประเทศที่พัฒนาแล้วทั่วไป การต้องตัดสินใจในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง จำเป็นต้องอาศัยความรู้และประสบการณ์ในการตัดสินใจ
ถ้าตัวผู้นำไม่มีก็ต้องอาศัยที่ปรึกษาที่เชี่ยวชาญเฉพาะทางอย่างจริงจัง ซึ่งอาจจะต้องมีหลายทีมเพื่อให้เกิดหลายมุมมองต่อโจทย์เดียวกัน แล้วผู้นำมีหน้าที่ใช้ศาสตร์และศิลป์ของการตัดสินมาใช้ในการตัดสินว่าจะเลือกทางใดเพื่อดำเนินการต่อไป แต่น่าเสียใจที่เนื่องจากที่มาของผู้นำที่ได้เป็นนายกฯ หรือรัฐมนตรีของไทยมักมาจากการใช้ฐานเสียงทางการเมืองหรือเป็นผู้มีบทบาทในพรรค เราจึงพบที่ปรึกษารายล้อมตัวที่เป็นแต่นักการเมืองที่ไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญในเรื่องที่รับผิดชอบ
2. กระบวนการส่งผ่านการขับเคลื่อนไปเป็นผลลัพธ์ (ระบบราชการ โครงสร้างของเศรษฐกิจ โครงสร้างของสังคม)
2.1 ระบบราชการ
ถ้าถามว่าระหว่างกลไกของรัฐและกลไกของภาคประชาชน (รวมภาคธุรกิจ) กลไกอะไรคือกลไกหลักที่เป็นตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ของประเทศ คำตอบของแต่ละคนคงแล้วแต่มุมมอง เพราะผู้ที่ชอบการปกครองแบบอำนาจนิยม ไม่เชื่อในระบอบประชาธิปไตย คำตอบก็คงจะเป็นกลไกของรัฐ
แต่สำหรับผู้ที่ชอบการปกครองแบบประชาธิปไตยไม่เชื่อในอำนาจนิยม คำตอบก็คงจะเป็นกลไกภาคประชาชน แต่ไม่ว่าคำตอบจะเป็นเช่นไร กลไกทั้งสองส่วนจะต้องเป็นกลไกที่มีประสิทธิภาพและสามารถส่งผ่านการขับเคลื่อนของรัฐบาลไปสู่เป้าหมายได้อย่างมีประสิทธิผล
ตัวอย่างประเทศที่ปกครองแบบอำนาจนิยมแต่มีกลไกภาครัฐที่มีประสิทธิภาพและสร้างประสิทธิผลได้อย่างดีก็เช่น จีน เวียดนาม สิงคโปร์ (ส่วนผลที่ออกมาจะดีหรือไม่ดี ก็แล้วแต่ผู้ขับเคลื่อนซึ่งเป็นคนละส่วนกับกลไก) ในขณะที่ลาวเป็นตัวอย่างในทางตรงกันข้าม
เช่นเดียวกัน ตัวอย่างประเทศที่ปกครองแบบประชาธิปไตยและมีกลไกภาครัฐที่มีประสิทธิภาพ (มากกว่าประเทศอื่น) และมีประสิทธิผลเช่นสหรัฐอเมริกาและหลายประเทศในยุโรป ในขณะที่ไทยเป็นตัวอย่างในทางตรงกันข้าม (แม้บางคนอาจจะเถียงว่าไทยไม่ได้เป็นประเทศประชาธิปไตย แต่เพื่อความง่าย ผมขออนุโลมให้เป็น เพราะก็มีดีกรีของประชาธิปไตยอยู่บ้าง)
ถ้าถามต่อว่า แล้วทำไมกลไกภาครัฐของประเทศอย่างไทย ลาว จึงไม่มีประสิทธิภาพ คำตอบสำคัญร่วมคำตอบหนึ่งคือ การทุจริตคอรับชัน แต่ที่จริงมีอีกหลายคำตอบที่ผมคิดว่าเป็นกรณีเฉพาะของประเทศไทยจนยากที่จะปรับปรุง และเห็นอยู่ทางออกเดียวคือการปฏิวัติระบบราชการเพื่อยกเลิกระบบเดิมและสร้างระบบใหม่เสมือนเริ่มสร้างประเทศกันใหม่
(แต่ไม่ได้หมายความว่าต้องให้ข้าราชการออกจากราชการ ทุกคนจะไม่ได้รับผลกระทบทั้งในแง่การจ้างงานและรายได้ทั้งปัจจุบันและอนาคต เพียงแต่ต้องทำระบบใหม่ และปรับคนเก่าให้เข้ากับระบบใหม่)
กรณีของคอรับชันนั้น เป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่าปัจจัยดังกล่าวสร้างความไม่มีประสิทธิภาพให้กับระบบราชการซึ่งเป็นกลไกภาครัฐและประเทศอย่างไร เพราะมีการพูดถึงกันอย่างแพร่หลายและทุกครั้งที่มีการพูดถึงความไม่มีประสิทธิภาพของระบบ ผู้ร้ายสำคัญคือการทุจริตคอรับชัน แต่หลายคนอาจจะไม่ได้คิดถึงอีกหลายปัจจัยที่เป็นสาเหตุสำคัญของความไม่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลของระบบราชการได้มากเช่นเดียวกัน เราลองมาดูตัวอย่างปัจจัยสำคัญบางปัจจัยที่สร้างความไม่มีประสิทธิภาพให้กับระบบราชการ
2.1.1 กฎที่กำหนดขึ้นเพื่อป้องกันและห้ามปรามการทุจริตคอรับชัน ทำให้เกิดความไม่มีประสิทธิภาพ เช่น
1) การมีกฎระเบียบที่ซับซ้อนและเข้มงวดทำให้การดำเนินงานทางราชการเกิดความล่าช้า และข้าราชการต้องใช้เวลามากขึ้นในการปฏิบัติตามกฎเหล่านั้น เพราะกลัวมีความผิด หัวหน้ากว่าจะเซ็นต์ได้ ต้องตรวจสอบแล้วตรวจสอบอีกว่ากฎหมายอนุญาตให้ทำหรือไม่ และกลายเป็นว่า เกิดช่องว่างของเนื้องานจำนวนมากที่ไม่มีหน่วยใดอยากทำ เพราะกังวลว่าทำไปโดยกฎหมายไม่อนุญาต
เรื่องตลกก็คือ ความกลัวนี้ขยายไปถึงแม้แต่ภาษาเขียน รูปแบบการเขียน และการจัดรูปหน้ากระดาษ ก็กลายเป็นส่วนหนึ่งของการกลัวความผิด
2) ผมเคยขอให้หน่วยงานหนึ่งช่วยทำเรื่องของบประมาณไปทำโครงการโครงการหนึ่งที่ภาคประชาชนและนักวิชาการเห็นว่าควรต้องทำ แต่ก็พบว่าเค้ามีท่าทีไม่อยากทำ ซึ่งเมื่อพูดคุยลงลึกไปเรื่อย ๆ จึงได้คำตอบว่า ทำแล้วไม่คุ้ม เพราะโครงการที่ต้องการให้เค้าทำมีเรื่องการจัดซื้อจัดจ้างจำนวนมาก ซึ่งเมื่อนานไปจะจำรายละเอียดไม่ได้ พอ สตง.มาซักถามแล้วตอบไม่ได้จะกลายเป็นมีความผิดและอาจเข้าข่ายทุจริต ได้ไม่คุ้มเสีย
3) เทศบาลแห่งหนึ่งต้องการอุดหนุนเงินการศึกษาให้กับโรงเรียนในเขตของตน ทั้ง ๆ ที่มีเงินเหลือจ่าย แต่ทำไม่ได้ เพราะไม่ใช่หน้าที่ที่ระบุไว้ตามกฎหมาย ถ้าทำ จะมีความผิดโดยไม่สนใจว่าสิ่งที่ทำไปนั้นเกิดประโยชน์หรือไม่ (ที่จริงเกิดกับหลายแห่ง และหลายเรื่อง ไม่เฉพาะเรื่องการศึกษา)
4) เพื่อนคนหนึ่งของผมเล่าให้ฟังว่า เค้าทำสัญญาซื้อขายอุปกรณ์ที่เกี่ยวข้องกับคอมพิวเตอร์กับมหาวิทยาลัยของรัฐแห่งหนึ่ง แต่เนื่องจากกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างใช้เวลานาน ทำให้เมื่อถึงเวลาส่งมอบจริง สินค้าดังกล่าวไม่มีผลิตขายแล้ว เขาจึงจัดหาสินค้าที่สเป็คสูงกว่าไปให้ ปรากฏว่าฝ่ายพัสดุไม่รับงาน เพราะบอกว่าไม่ตรงสเป็คตามที่ได้เขียนไว้ เกรงว่าถ้าตรวจรับไปตนจะมีความผิด ทำให้การจัดซื้อนั้นต้องยกเลิกไป
เพื่อนผมถูกปรับเพราะไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญาได้ และต้องเริ่มต้นกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างใหม่ ซึ่งก็คาดเดาได้เลยว่า หากใครจะมาเป็นคู่สัญญาก็ต้องบวกค่าความเสี่ยงนี้ไว้ และกลายเป็นต้นทุนส่วนเพิ่มที่ไม่สร้างประโยชน์ใด ๆ ขึ้นมา
5) ด้วยความกลัวว่าข้าราชการจะฮั้วกับผู้รับจ้างหรือ supplier ก็เลยตั้งกฎ (ง่ายๆ ตรงไปตรงมา แต่ไม่ฉลาด) ออกมาเช่น ต้องมีประสบการณ์ในเรื่องนั้น ๆ อย่างน้อยกี่ปี ต้องมีสเป็คอย่างนั้น อย่างนี้ ก็เลยเป็นการกีดกันผู้รับจ้างรายอื่นๆ ที่มีความสามารถให้เข้ามาสู่การแข่งขัน และสร้างอำนาจผูกขาดให้กับผู้รับจ้างหรือ supplier บางรายไปโดยปริยาย
ข้าราชการอาจจะมีทั้งไม่ตั้งใจทุจริตและที่ตั้งใจทุจริต ก็จำเป็นต้องเข้ามาสู่กระบวนการนี้ กล่าวคือ สำหรับข้าราชการที่ไม่ตั้งใจทุจริต แต่อยากได้ supplier ที่ดีหรือผู้รับจ้างที่ดี ก็ต้องเข้ามาสู่กระบวนการฮั้วกับผู้รับจ้างหรือ supplier ร่วมกันเขียน TOR ที่จะทำให้เค้าได้ supplier ที่ต้องการเพื่อให้ได้ผลของงานตามที่กำหนด เพราะมั่นใจว่า supplier หรือผู้รับจ้างรายนั้นๆ สามารถสร้างผลงานตามที่ต้องการได้
ในขณะที่ข้าราชการที่ตั้งใจทุจริต ก็จะฮั้วกับ supplier หรือผู้รับจ้าง ในการกำหนดสเป็คเพื่อกีดกันคนอื่น และแบ่งประโยชน์ทางการเงินให้กับข้าราชการ
6) ด้วยความล่าช้าที่เกิดขึ้นจากการวางระบบเพื่อป้องกันการทุจริต ทำให้ในการจัดซื้อจัดจ้าง ผู้รับจ้างหรือ supplier ทุกรายจำเป็นต้องบวกต้นทุนส่วนเพิ่มสำหรับความเสี่ยงที่จะเกิดจากการถูกยกเลิกสินค้าที่ไม่ตรงกับ TOR เนื่องจากการหาของไม่ได้ ต้นทุนส่วนเพิ่มทางการเงินจากการเก็บเงินได้ล่าช้าเพราะต้องรอขั้นตอนตรวจรับงาน ไม่รวมถึงต้นทุนส่วนเพิ่มของการต้องจ่ายเบี้ยบ้ายรายทาง เพื่อเบิกทางให้แต่ละด่านเซ็นต์รับรอง
ตามกฎป้องกันการทุจริต ต้องมีผู้ตรวจสอบหลายด่าน ทำให้สินค้าที่หน่วยงานภาครัฐซื้อเป็นสินค้าที่มีราคาแพงกว่าราคาตลาดอย่างมาก
7) การไม่ให้เบิกค่าใช้จ่ายตามจริงกับบางรายการ เพราะเกรงว่า จะเกิดการทุจริตประพฤติมิชอบ เช่น ดูแลผู้ใต้บังคับบัญชาหากต้องทำงานเกินเวลาหรือเกินภาระงาน รับรองผู้บังคับบัญชาตามวัฒนธรรมไทย หรือรายจ่ายจำเป็นอื่นๆ เช่นค่าดูแลสายสืบนอกระบบ ค่าน้ำมัน หรืออื่นๆ ที่จำเป็นและเพื่อประโยชน์ของราชการโดยไม่ได้มุ่งทุจริตแต่กฎระเบียบไม่เปิดโอกาสให้เบิกได้ ข้าราชการก็ต้องใช้วิธีไซฟ่อนเงินก้อนนี้ผ่านช่องทางอื่นๆ ที่เป็นไปได้ เช่น ผ่านการจัดซื้อจัดจ้าง ผ่านการแทงบัญชีของชำรุด และอื่น ๆ
ที่จริงสถานการณ์เดียวกันนี้และหนักกว่านี้เกิดขึ้นในระบบการเมือง เพราะนักการเมืองต้องเอาใจประชาชนซึ่งมีเป็นจำนวนมาก จึงต้องหาเงินนอกระบบมาดูแล เพียงแต่สาเหตุของปัญหาเป็นคนละมุมกับกรณีของระบบราชการ
ตลกร้ายก็คือ การตั้งกฎขึ้นมามากมายเพื่อป้องกันการทุจริตคอรับชันนอกจากจะทำให้ประสิทธิภาพการทำงานของระบบราชการลดลงไปอย่างมากแล้วยังไม่สามารถลดการทุจริตคอรับชันได้ ดังจะเห็นได้จากดัชนีชี้วัดการคอรับชันของประเทศไม่ได้ลดลง เพราะคนที่จ้องทุจริตเค้าจะหาทางทุจริตได้ในที่สุด ถ้าป้องกันทางนี้ ก็จะหาทางออกทางนั้น เผลอๆ กฎบางอย่างทำให้เค้าทุจริตได้ง่ายมากขึ้น
และทำให้ผู้ที่มีอำนาจคุมกฎเข้ามาร่วมทุจริตได้ง่ายขึ้นโดยอาศัยอำนาจนั้นในการเรียกร้องผลประโยชน์
ด้วยเหตุนี้ในประเทศที่พัฒนาแล้วเค้าจะไม่ตั้งหน้าตั้งตาเขียนกฎหยุมหยิมมาป้องกันจนกระทั่งต้นทุนของการป้องกันสูงกว่าสิ่งที่อาจจะต้องเสียไปจากการทุจริตคอรับชัน (เพราะนั่นเป็นวิธีแก้ปัญหาของคนไม่ฉลาด) ประเทศที่พัฒนาแล้วจึงหันมาใช้สิ่งที่ได้ผลกว่าการป้องกันคือการสร้างแรงจูงใจพร้อมกับการใช้เทคโนโลยีและสร้างระบบที่ในทางเศรษฐศาสตร์เรียกกว่ากลไกตลาดที่มาพร้อมกับบทลงโทษที่รุนแรงแทนการสร้างกฎหยุมหยิมมาป้องกัน เพื่อให้คนเลือกที่จะไม่ทุจริตแทนการเลือกที่จะทุจริต
หรือถ้าจะเปรียบเทียบกับระบบน้ำ ก็คือ แทนที่จะสร้างเขื่อนกักน้ำ ซึ่งไม่มีทางกักน้ำได้เพราะน้ำจะเอ่อล้นหรือหาทางไหลใหม่เองในที่สุด ก็ใช้วิธีเปลี่ยนทางน้ำให้ไหลไปในเส้นทางที่ต้องการแทน
2.1.2 หน่วยราชการ เกิดยากตายยาก
ในประเทศที่ระบบราชการก้าวหน้า ภาครัฐจะต้องมีพลวัติสูง ต้องเกิดง่ายตายง่าย แต่ระบบของเราเกิดยากตายยาก เราจึงมีหน่วยงานจำนวนมากที่มูลค่าของงานที่ได้ไม่คุ้มกับค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้น
ด้านการเกิด ด้วยกฎเกณฑ์ที่กำหนดไว้ เมื่อมีปัญหาหรือความจำเป็นในการให้บริการต่อเนื่อง ต้องตั้งหน่วยงานเข้ามาทำหน้าที่แก้ปัญหา ทำให้การตั้งหน่วยงานทำได้ลำบาก ต้องผ่านกระบวนการต่างๆ เป็นจำนวนมาก และแต่ละกระบวนการก็ต้องใช้เวลา ทำให้กว่าจะตั้งหน่วยงานได้ ปัญหาก็หมักหมมหรือบริบทของความต้องการเปลี่ยนแปลงไปมาก พอตั้งหน่วยงานได้ก็ยากที่จะวิ่งตามปัญหาหรือความต้องการที่ทำให้เกิดงานนั้นๆ ขึ้นมา
ด้านการตาย ด้วยเพราะถูกตั้งมาในยุคที่มีความจำเป็นต้องใช้งานหน่วยงานนั้น แต่เมื่อความจำเป็นนั้นหมดไปตามพลวัตของโลก เมื่อจะยุบ กลับยุบไม่ได้ ยุบยาก เพราะกระทบต่อประโยชน์ส่วนตัวของหลายฝ่าย
นอกจากการเกิดยากตายยากในระดับหน่วยงานแล้ว ในระดับบุคคลคือตัวข้าราชการก็เป็นทำนองเดียวกัน เราจึงเห็นข้าราชการจำนวนมากที่ทำผิดแล้วไม่ต้องรับผิดถึงขั้นให้ออก (ถ้าไม่ร้ายแรงหรือเป็นข่าวดังจริงๆ) อย่างมากก็แค่สั่งย้าย จึงไม่ต้องพูดถึงข้าราชการที่ไม่ได้ทำผิดแต่ทำงานไม่มีประสิทธิภาพ ที่หากเป็นพนักงานเอกชนก็ยากที่จะอยู่ต่อได้
แต่ข้าราชการเหล่านั้นกลับอยู่ได้อย่างสบายและเมื่อเกษียณแล้วยังได้สิทธิกินบำนาญไปจนตาย
2.1.3 ไม่มีการถ่ายเลือด ไม่สามารถเอาคนที่ไม่ใช่ข้าราชการมาเป็นหัวหน้าหน่วยงานราชการได้ไม่ว่าจะเก่งขนาดไหน ทำให้ไม่สามารถดึงคนเก่งที่มีความคิดใหม่ๆ เข้ามาเสริมความเข้มแข็งและเพิ่มศักยภาพให้กับระบบราชการได้
เป็นธรรมชาติของสรรพสิ่ง หากไม่สามารถถ่ายเลือดได้ ไม่สามารถดึงคนภายนอกให้เข้ามาเป็นสมาชิกใหม่ของครอบครัวได้ มุ่งแต่สืบพันธุ์จากคนสายเลือดเดียวกัน เผ่าพันธุ์ก็มีแต่จะเสื่อมลง ซึ่งเป็นเช่นเดียวกันกับองค์กร (ซึ่งมีรากศัพท์มาจากคำว่า organ) ที่หากไม่สามารถดึงคนใหม่จากภายนอกเข้ามาเปลี่ยนแทนคนเก่าได้ องค์กรนั้นยากที่จะสามารถพัฒนาตัวเองให้ดีขึ้นได้
แม้จะพยายามเพิ่มเติมความรู้และทักษะให้กับบุคลากรอย่างเต็มที่แล้วก็ตาม แต่ก็ยากจะเอาชนะสิ่งที่เรียกว่าวัฒนธรรมองค์กร (ซึ่งเทียบได้กับ DNA) แต่หากยอมให้มีการนำคนใหม่เข้ามาเปลี่ยนถ่ายกับคนเก่าได้ในทุกระดับ คำว่าวัฒนธรรมจะมีความพลวัตมากขึ้น และจะเป็นแรงขับดันให้เกิดการพัฒนาประสิทธิภาพอย่างไม่หยุดหย่อน
2.1.4 หน่วยราชการเลือกที่จะทำทุกงานด้วยตนเอง แทนการ outsource งานที่ไม่ใช่ core business เพื่อลดต้นทุนการให้บริการ
ในทางธรุกิจ เราจะพบว่าบริษัทต้องปรับตัว ปรับโครงสร้างองค์กร และหาทางทุกวิถีทางเพื่อลดต้นทุนการผลิตไม่ให้บริษัทขาดทุน เราจึงพบว่าภาคเอกชนจะมีประสิทธิภาพมากขึ้นเรื่อย ๆ แต่หน่วยงานราชการของไทยอ้างสโลแกนว่า “งานราชการ ขาดทุนคือกำไร” แล้วก็ไม่สนใจปรับโครงสร้างองค์กร
ทำให้เราพบว่า ทุกหน่วยงานเล็กๆ ของทั้งระบบจะมีตำแหน่งงานบางตำแหน่งซ้ำกันทุกกลุ่มงาน ทำให้เรามีบุคลากรที่ทำหน้าที่ซ้ำกันเป็นจำนวนมาก และบางหน่วยงานแม้ไม่มีเจ้าหน้าที่โดยตรงแต่ก็ต้องแบ่งบุคลากรด้านอื่นมาทำหน้าที่นั้นๆ ตัวอย่างเช่น ต้องให้ครูมาทำการเงินและธุรการ (เป็นแค่หนึ่งในหลายหน้าที่ที่กล่าวถึง)
ซึ่งที่ถ้าเป็นงานบริษัท สามารถรวมภาระงานเหล่านี้ไว้ในส่วนกลางได้ ตัวอย่างของการจัดระบบงานแบบนี้ทำให้โครงสร้างองค์กรของระบบราชการเป็นโครงสร้างที่เทอะทะและไม่มีประสิทธิภาพ เต็มไปด้วยคนจำนวนมาก ที่ทุกคนมีงานยุ่งไปหมด แต่ไม่เกิดผลสัมฤทธิ์ในสิ่งที่ต้องมีหน่วยงานนั้นๆ ขึ้นมาแต่อย่างใด
นอกจากนี้ การที่รัฐพยายามเป็นผู้เล่นเองทำให้การพัฒนาทำได้จำกัด ตัวอย่างเช่น SMEs ทั้งประเทศมีประมาณ 2 ล้านกว่าราย แต่ สสว. มีงบพัฒนา SMEs ปีละเป็นหลักร้อยราย เกษตรกรแต่ละจังหวัดมีเป็นหลักแสนราย แต่สำนักงานเกษตรของแต่จังหวัดมีงบพัฒนาเกษตรกรเป็นหลักสิบรายต่อปี และเป็นเช่นเดียวกันสำหรับกระทรวงอื่นๆ ซึ่งหากเราเปลี่ยนเป็นสร้างกลไกให้ภาคเอกชนเข้ามามีบทบาท การพัฒนาจะทำได้ครอบคลุมมากขึ้น ซึ่งในประเด็นนี้รวมถึงเรื่องการจัดการศึกษาด้วย (โดยที่รัฐตั้งงบประมาณเท่าเดิม และประชาชนไม่ต้องจ่ายเพิ่มขึ้น)
2.1.5 สิทธิประโยชน์ของการเป็นข้าราชการและการมีบำนาญตลอดชีวิตในขณะที่ประชาชนทั่วไปไม่มี
การที่ข้าราชการเข้าง่ายออกยาก มีสวัสดิการที่ดีมากเมื่อเทียบกับการจ้างงานในภาคเอกชนทั่วไปและยังมีบำนาญตลอดชีวิต ข้อดีเหล่านี้ทำให้ข้าราชการไม่อยากถูกไล่ออก เราจึงเห็นข้าราชการจำนวนมาก เลือกที่จะเลี่ยงการทำงานที่เสี่ยงต่อการถูกฟ้อง ไม่ว่าจะเล็กหรือใหญ่ก็ตาม
ในทำนองเดียวกัน เป็นธรรมชาติของมนุษย์ที่เมื่ออยู่ไปนานๆ ก็จะเริ่มเบื่อในสิ่งที่ทำอยู่ แต่ข้าราชการก็เลือกที่จะไม่ลาออกหากยังไม่ถึงอายุงานที่ได้เงินเกษียณ ทำให้เรามีข้าราชการจำนวนมากในระบบที่ทำงานไปวันๆ แบบไม่มีชีวิตชีวา ไม่มีความคิดสร้างสรรค์ ไม่มีความกระตือรือร้น แต่เป็นข้าราชการที่ทนอยู่เพื่อรอเงินบำนาญ
ยกเว้นบางคนที่หางานอื่นทำเสริมไปได้ ซึ่งหลายคนอาจจะมีรายได้ดีกว่าเงินเดือนข้าราชการ แต่ใช้ความเป็นข้าราชการเป็นประโยชน์ในการทำมาหากินในอาชีพเสริมนั้นทั้งทางตรงหรือทางอ้อม ก็ยินดีที่จะอยู่ต่อจนกว่าจะเกษียณ จริงอยู่ที่แม้จะมีข้าราชการน้ำดีอยู่ในระบบเป็นจำนวนมาก แต่เมื่อเทียบเป็นสัดส่วนแล้วต่อจำนวนข้าราชการทั้งหมดแล้วยังถือว่ามีจำนวนน้อยมากๆ
2.1.6 วัฒนธรรมการโปรโมตตำแหน่งงานเป็นกำนัลก่อนเกษียณอายุราชการเพื่อให้ผู้ได้รับกำนัลได้มีบำนาญหลังเกษียณสูงขึ้น
ทุกวันนี้ เรามีคนที่เหลืออายุงานเพียง 1 – 2 ปีเป็นจำนวนมากที่ขึ้นเป็นระดับอธิบดี ผู้ว่าฯ หัวหน้าหน่วยงาน ทั้งระดับสูง ระดับกลาง ความที่อายุงานใกล้เกษียณแล้ว คนเหล่านี้จึงเลือกที่จะรักษาเนื้อรักษาตัวไม่ทำงานที่ท้าทายแต่เสี่ยงที่จะถูกฟ้องและกระทบต่อรายได้และชีวิตในวัยเกษียณ เราจึงเห็นหัวหน้าหน่วยงานและผู้ว่าราชการจำนวนมาก ทำงานแบบประคองตัวเองอยู่เต็มประเทศ แต่เราก็ยังพบพฤติกรรมอย่างนี้อยู่เต็มไปหมดและที่น่าเศร้าคือกลับได้รับการยอมรับกันเป็นการทั่วไปโดยไม่สนใจว่าผู้จ่ายที่แท้จริงคือประชาชน
2.1.7 สร้างมายาคติว่านักการเมืองคือคนเลว ข้าราชการคือคนดี ดังนั้น คนเลวจะเข้ามาแทรกแซงการทำงานของคนดีไม่ได้ คนเลวมาโยกย้ายข้าราชการไม่ได้ ถ้าทำถือว่าเป็นการรังแก และถูกฟ้องร้องจนทำให้นักการเมืองซึ่งมีที่มาจากประชาชนไม่สามารถปรับกลไกการส่งผ่านนโยบายด้วยตนเองได้ ด้วยค่านิยมแบบนี้ ทำให้การเปลี่ยนคนเพื่อให้เหมาะกับงานและเหมาะกับสไตล์การทำงานของรัฐมนตรีทำได้ยากมาก และนำไปสู่ความไม่มีประสิทธิภาพของการขับเคลื่อนนโยบาย
2.1.8 วัฒนธรรมการทำงานแบบอนาล็อกทั้ง ๆ ที่โลกก้าวสู่ยุคดิจิทัลแล้ว ที่เราเห็นชัดเช่น การยังต้องใช้เอกสารที่เป็นกระดาษและส่งเซ็นต์ในหลายขั้นตอนซึ่งเป็นวิธีที่ไม่เคยเปลี่ยนแปลงมาหลายสิบปีแล้ว การไม่มีระบบฐานข้อมูลกลางที่ทุกหน่วยงานสามารถใช้ข้อมูลระหว่างกันได้อย่างมีประสิทธิภาพ การขอข้อมูลเพื่อการพัฒนายังต้องผ่านกระบวนการที่กำหนดขึ้นเมื่อหลายสิบปีก่อน ทำให้นโยบาย e-government ยากที่จะเห็นได้ในทางปฏิบัติ
2.1.9 การปกครองแบบรวมศูนย์อำนาจ ไม่มีการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง ทำให้เกิดปัญหาในการพัฒนาหลายอย่าง เช่น
1) อำนาจการพัฒนาหลักอยู่กับส่วนกลางทั้งในกระทรวงสำหรับส่วนราชการและสำนักงานใหญ่สำหรับรัฐวิสาหกิจ อปท. ทำหน้าที่แค่พ่อบ้านที่ทำงานดูแลชีวิตความเป็นอยู่ทั่วไป ไม่สามารถทำโครงการขนาดใหญ่ในทุกรูปแบบเพื่อพัฒนาพื้นที่ของตัวเองได้ การจัดระบบงานในลักษณะนี้ยังทำให้เกิดการทำงานเป็นไซโล แต่ละหน่วยงานต่างคนต่างทำ ไม่มีการวางแผนงานร่วมกัน เจ้าของพื้นที่ไม่ค่อยทราบว่ามีใครมาทำอะไรในพื้นที่ดูแลของตนบ้าง
2) มี อปท. จำนวนมาก และส่วนใหญ่ขนาดเล็กเกินกว่าที่จะทำงานพัฒนาพื้นที่ที่สำคัญด้วยตนเองได้ (ไม่มี economy of scale) และยังทำให้มีช่องว่างที่เกิดจากการเกี่ยงงานกันของพื้นที่ติดกัน
3) วัฒนธรรมการย้ายงานเพื่อ rotate คนและโปรโมตตำแหน่ง การขอย้ายกลับภูมิลำเนา ย้ายตามครอบครัว ย้ายเพื่อหาโอกาสเจริญก้าวหน้า ซึ่งเกิดขึ้นกับหน่วยราชการที่สังกัดส่วนกลางเป็นส่วนใหญ่ ทำให้การบริหารจัดการงานทำได้ไม่ต่อเนื่อง ถ้าเป็นระดับปฏิบัติงาน ก็ต้องเสียเวลามานั่งเรียนรู้งานกันใหม่ ถ้าเป็นระดับบริหารก็มักเปลี่ยนแนวทางตามผู้บริหารที่เปลี่ยนไป
2.1.10 ระบบงบประมาณที่มุ่งเน้นจำนวนเงินที่ต้องเบิกจ่ายให้เป็นไปตามเป้าไม่ได้มุ่งเน้นที่คุณภาพของเนื้องาน ทำให้เราเห็นการเร่งใช้งบในสิ่งที่ไม่จำเป็นจากหลายหน่วยงาน ที่เห็นได้ง่ายเป็นที่ประจักษ์แก่สายตาทั่วไป คือถนนสภาพดีๆ ก็มักจะเห็นการขูดหน้าถนนเพื่อทำผิวถนนใหม่ซะงั้น ตัวอย่างที่ว่านี้ เกิดขึ้นให้เห็นบ่อยครั้งในทุกพื้นที่ของประเทศนี้ ซึ่งในความเป็นจริงยังมีเรื่องการเร่งใช้งบในสิ่งที่ไม่จำเป็นอีกเป็นจำนวนมาก
นี่เป็นเพียงไม่กี่ปัจจัยและไม่กี่ตัวอย่างจากสถานการณ์จริงอีกนับไม่ถ้วน ถ้าเราแก้สิ่งนี้ไม่ได้ ระบบราชการก็พัฒนาไม่ได้ และหากระบบราชการยังเป็นโซ่ตรวนของการพัฒนา ประเทศก็เดินหน้าได้ยากมาก เพราะประเด็นเหล่านี้ทำให้การขับเคลื่อนนโยบายผ่านระบบราชการติดขัดไปหมดตั้งแต่เรื่องเล็กๆ ไปจนถึงเรื่องใหญ่ๆ ในระดับ mega project เช่น โครงการถไฟฟ้า โครงการ EEC
ดังนั้น แม้จะมีโครงการ mega project ใหม่ๆ ที่น่าสนใจเข้ามาอีก แต่หากยังไม่แก้ปัญหารากเหง้าเหล่านี้ ก็ยากมากที่จะขับเคลื่อนประเทศผ่านระบบราชการที่พิการนี้ไปได้
ตัวชี้วัดที่ชัดเจนอีกตัวหนึ่งถึงความไม่มีประสิทธิภาพของระบบราชการคือ ทุกครั้งที่เกิดวิบัติภัยทางธรรมชาติ เราจะเห็นถึงความเชื่องช้าในการเข้าไปช่วยเหลือของระบบราชการ และกลายเป็นว่า เมื่อไรก็ตามที่เกิดวิบัติภัยทางธรรมชาติ การระดมเงินบริจาคกลายเป็นตัวหลักของการแก้ปัญหาทั้ง ๆ ที่ควรเป็นตัวเสริมหากระบบราชการเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพ เพราะระบบนี้ต้องพร้อมเป็นที่พึ่งในยามฉุกเฉินอยู่เสมอโดยไม่เกี่ยวกับการขึ้นมาอยู่ในอำนาจของฝั่งการเมืองใด
เรามีปฏิวัติรัฐประหารเพื่อเอานักการเมืองที่ถูกสังคมส่วนหนึ่งประณามว่าเป็นคนโกง (ในขณะที่อีกส่วนหนึ่งไม่คิดเช่นนั้น) และร่างรัฐธรรมนูญใหม่เพื่อป้องกันการโกงของนักการเมืองจำนวนหลายครั้ง แต่เราไม่เคยซักครั้งเดียวที่จะปฏิวัติระบบราชการเพื่อเอาข้าราชการโกงและเฉื่อยชาออกและสร้างระบบใหม่ที่ทำให้ไม่เกิดการโกงและความเฉื่อยชาในระบบราชการได้อีกต่อไป
ที่ตลกร้ายก็คือ ทุกครั้งที่มีปฏิวัติรัฐประหารทางการเมือง ระบบราชการจะใหญ่ขึ้น เทอะทะขึ้น และไม่มีประสิทธิภาพมากขึ้น
นอกจากความไม่มีประสิทธิภาพของระบบราชการตามตัวอย่างข้างต้นแล้ว โครงสร้างระบบเศรษฐกิจ และโครงสร้างทางสังคมก็มีปัญหาและเป็นอุปสรรคในการขับเคลื่อนระบบของประเทศไทย
2.2 ความบกพร่องของโครงสร้างระบบเศรษฐกิจ
ในประเทศที่พัฒนาแล้วหรือมีการเติบโตทางเศรษฐกิจสูง รัฐบาลไม่ว่าจะเป็นของประเทศที่เป็นระบอบประชาธิปไตยหรือระบอบเผด็จการ จะพัฒนาระบบนิเวศที่เอื้อต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจได้ดี เช่น สร้างบรรยากาศในการแข่งขันทั้งในภาคการผลิตและภาคการเงิน พัฒนาศักยภาพของทรัพยากรมนุษย์อย่างเข้มข้น
ลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่นำไปสู่การลดต้นทุนของกิจกรรมทางเศรษฐกิจ พัฒนากฎระเบียบที่เอื้อต่อการลงทุน พัฒนาระบบการเงินให้เอื้อต่อการทำธุรกิจทั้งในยามปกติและยามวิกฤต รวมถึงการพัฒนาระบบนิเวศอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องต่อการเกิด การเติบโต การมีนวัตกรรม มีความยืดหยุ่นและรวดเร็วในการปรับตัวตามการเปลี่ยนแปลงของโลก และการเผชิญหน้ากับผลกระทบจากภายนอก ซึ่งประเด็นต่างๆ ที่กล่าวมาข้างต้นมีการพัฒนาอยู่ในระดับที่ต่ำมากสำหรับประเทศไทย
2.3 ความบกพร่องของโครงสร้างสังคม
เราเป็นประเทศที่เต็มไปด้วยปัญหาทางสังคมที่มีต้นเหตุมาจากความไม่พร้อมของพ่อแม่และความไม่มีประสิทธิภาพของหน่วยงานภาครัฐที่รับผิดชอบ เราจึงพบว่าเราไม่เคยมีแนวทางที่จะนำไปสู่ความสำเร็จในการแก้ปัญหาสังคมต่าง ๆ เช่น ปัญหายาเสพติด ปัญหาท้องก่อนวัย ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา ปัญหาสุขภาพใจ ปัญหาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน
เราจึงอยู่ในประเทศที่เสมือนมีโลกสองโลกทับซ้อนกันอยู่คือโลกของคนที่มีความพร้อมทางเศรษฐกิจและสังคม และโลกของคนที่มีปัญหาทางเศรษฐกิจและสังคม
- 1
โฆษณา
- ดาวน์โหลดแอปพลิเคชัน
- © 2024 Blockdit
