Power of The Act: เราสามารถลงทุนและทำธุรกิจไฟฟ้าในภูฏานได้หรือไม่?
เมื่อวันที่ 10 มีนาคม พ.ศ. 2568 ที่ผ่านมาผู้เขียนได้โอกาสในการเป็นผู้บรรยายหัวข้อและนำการสัมมนาเชิงปฏิบัติการเกี่ยวกับการร่างเอกสารทางกฎหมายเพื่อสร้างประสิทธิภาพในการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าของประเทศภูฏาน (Kingdom of Bhutan) ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของโครงการอบรมในชื่อ “Guiding Research, Dispute Management, Regulatory Frameworks Formulation, and Strategic Planning” จัดขึ้นโดย Executive Center for Development Programs ของมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ในระหว่างวันที่ 9 ถึง 16 มีนาคม พ.ศ. 2568
การสัมมนาเชิงปฏิบัติการนี้มีผู้เข้าร่วมคือผู้แทนจาก “Electricity Regulatory Authority” ของประเทศภูฏาน โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อให้ผู้แทนจากประเทศภูฏาน “ได้รับความรู้ ทักษะ ข้อมูลเชิงลึกเกี่ยวกับเทคโนโลยี และการส่งเสริมพลังงานหมุนเวียนในประเทศไทย”
โจทย์ดังกล่าวสร้างความท้าทายให้กับผู้เขียนเป็นอย่างยิ่ง หากจะทำให้ผู้เข้าอบรมได้รับความรู้ ทักษะ และข้อมูลเชิงลึกที่เป็นประโยชน์กับการทำงานอย่างแท้จริงแล้ว ย่อมจะหลีกเลี่ยงไม่ได้เปรียบเทียบระบบการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าของประเทศไทยและภูฎาน เราคงจะต้องรู้จักกับหน้าที่และภารกิจตามกฎหมายของ Electricity Regulatory Authority (ERA) เสียก่อนจึงจะสามารถรู้ได้ว่าการร่างเอกสารทางกฎหมายเพื่อสร้างประสิทธิภาพในการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้านั้นจะตอบโจทย์ใดของ ERA ภูฏาน
บทความนี้จะตอบคำถามว่า ERA ของภูฏาน ทำหน้าที่เหมือนหรือคล้ายกับคณะกรรมการกำกับกิจการไฟฟ้า (กกพ.) ของประเทศไทยอย่างไร การใช้อำนาจกำกับดูแลขององค์กรทั้งสองนั้นจะสามารถเปิดโอกาสให้มีการลงทุนในกิจการไฟฟ้าโดยเฉพาะยิ่งในช่วงการเปลี่ยนผ่านอย่างไร
ผู้เขียนตั้งโจทย์ให้ผู้แทนจาก ERA ตอบว่าการซื้อขายไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนโดยตรงระหว่างเอกชนไม่ขายผ่านรัฐภายใต้โครงสร้างกิจการไฟฟ้าแบบรวมศูนย์ของภูฏานตาม Electricity Act of Bhutan 2001 (EAB) โดยเฉพาะอย่างยิ่งการขายไฟฟ้าผ่านแท่นอัดประจุไฟฟ้าสำหรับยานยนต์ไฟฟ้า (EV) นั้นตกเป็นโมฆะหรือไม่?
การกำหนดนโยบาย โครงสร้างกิจการ และการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าในภูฏาน
ในปี ค.ศ. 2021 การใช้ไฟฟ้าในภูฏานมีความต้องการใช้สูงสุด 4,500 MW ประเทศนี้มีกำลังการผลิตติดตั้งจากโครงการผลิตไฟฟ้าจากพลังน้ำ (hydropower) ราว 2,450 MW และมีแผนนำทางเพื่อพัฒนาพลังงานหมุนเวียน (Renewable Energy Development Roadmap 2024) ว่ารัฐมีเป้าหมายที่จะส่งเสริมการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานแสงอาทิตย์เพิ่มขึ้น
โดยรัฐบาลภูฏานได้นำส่ง “Second Nationally Determined Contribution” เมื่อวันที่ 5 มิถุนายน ค.ศ. 2021 ระบุว่าการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานน้ำนั้นตกอยู่ภาวะเสี่ยงจากปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศซึ่งทำให้กระแสน้ำลดลงในฤดูร้อน และรัฐประสงค์จะ “กระจาย” การผลิตไปยังพลังงานหมุนเวียนโดยใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีพลังงานสีเขียว ตลอดจนมีความพยายามในการจัดหาพลังงานสะอาดเพื่อให้การคมนาคมขนส่งของประเทศปล่อยคาร์บอนเป็นศูนย์ (zero carbon transport and mobility) องค์กรที่มีบทบาทในการกำหนดนโยบายพลังงานในราชอาณาจักรภูฏาน
โดยเฉพาะอย่างยิ่งกระทรวงกิจการเศรษฐกิจ (Ministry of Economic Affairs) และกระทรวงพลังงานและทรัพยากรธรรมชาติ (Ministry of Energy and Natural Resources) ผู้แทนจาก ERA อธิบายว่า การใช้อำนาจของ ERA ซึ่งเป็นอำนาจกำกับดูแลตาม EAB นั้นต้อง “go in line with” การใช้อำนาจในการกำหนดนโยบาย
แม้ว่าในระบบกฎหมายของภูฏานจะสามารถใช้อำนาจกำกับดูแล (regulatory power) กับอำนาจในการกำหนดนโยบายพลังงานได้ก็ตาม (ทำให้ผู้เขียนอธิบายถึงมาตรา 11 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 (“พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงานฯ”) ของประเทศไทยที่บัญญัติให้ กกพ. “กำกับดูแลการประกอบกิจการพลังงานเพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของพระราชบัญญัตินี้ภายใต้กรอบนโยบายของรัฐ”)
โครงสร้างกิจการไฟฟ้าของราชอาณาจักรภูฏานมีลักษณะที่เทียบเคียงได้กับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าแบบ Enhanced Single Buyer (ESB) ของประเทศไทยที่ผู้ประกอบการของรัฐนั้น เป็นทั้งเจ้าของ เป็นผู้ลงมือประกอบกิจการผลิต ระบบโครงข่าย และจำหน่ายไฟฟ้าให้กับผู้ใช้ไฟฟ้าทั่วประเทศ
โดย Druk Green Power Corporation Limited (DGPC) ซึ่งเป็นบริษัทลูกของ Druk Holding and Investments Limited (เป็นบริษัทที่รัฐใช้เป็นกลไกในการลงทุนเพื่อพัฒนาประเทศ) ซึ่ง DGPC เป็นเจ้าของกำลังการผลิตแต่เพียงผู้เดียวในภูฏาน ส่วนระบบโครงข่ายไฟฟ้านั้นเป็นของ Bhutan Power System Operator (BPSO) ทำหน้าที่ดูแลความมั่นคงแน่นอนในการส่งไฟฟ้าของประเทศ ในขณะที่ Bhutan Power Corporation Limited (BPC) นั้นจะทำหน้าที่จำหน่ายไฟฟ้าให้กับผู้ใช้ไฟฟ้า
ในมิติการกำกับดูแลนั้นมาตรา 18 แห่ง EAB ทำหน้าที่เป็น “ฐาน” ของระบบใบอนุญาตการประกอบกิจการไฟฟ้าในลักษณะที่เทียบเคียงได้กับมาตรา 47 แห่ง พรบ. การประกอบกิจการพลังงานฯ ของประเทศไทย โดยบัญญัติว่า “ห้ามมิให้บุคคลหรือองคาพยพใดดำเนินการในการก่อสร้าง ระบบส่ง การบริการจัดการระบบ จำหน่าย ขาย ส่งออกหรือนำเข้าไฟฟ้าเว้นแต่จะได้รับใบอนุญาตตามพระราชบัญญัตินี้”
คำถามถัดมาใบอนุญาตเหล่านี้ทำให้ “เราซึ่งอาจจะเป็นนักลงทุนไทย” จะขอใบอนุญาตเพื่อเข้าสู่ตลาดไฟฟ้าของภูฏานได้ในธุรกิจใดบ้าง? มาตรา 22.1 แห่ง EAB ให้คำตอบว่าใบอนุญาตที่ “corporation” จะขอรับได้ได้แก่ ใบอนุญาตผลิตไฟฟ้า ใบอนุญาตส่งไฟฟ้า ใบอนุญาตจัดหาในปริมาณมาก ใบอนุญาตจำหน่าย ใบอนุญาตจัดหาไฟฟ้า ใบอนุญาตการประกอบกิจการค้าไฟฟ้า และใบอนุญาตการรับโอนใบอนุญาตจากบุคคลอื่น
แล้วบุคคลที่เป็นเอกชนจะเป็นผู้มีคุณสมบัติในการขอรับใบอนุญาตหรือมีส่วนร่วมในตลาดไฟฟ้าของภูฏานได้หรือไม่ มาตรา 6.2 xvii) ให้นิยามของคำว่า “private participants” เอาไว้ว่า “บุคคลจากภาคเอกชนในธุรกิจไฟฟ้าซึ่งจัดหาไฟฟ้าปริมาณมาก (bulk supply) หรือค้าปลีก (retail) ไฟฟ้าภายใต้เงื่อนไขที่กำหนด” โดยมาตรา 48 แห่ง EAB บัญญัติต่อไปว่า private participants นั้นจะต้องได้รับใบอนุญาตตามความในหมวด 3 และมาตรา 49 บัญญัติว่า
ในกรณีที่รัฐบาลตัดสินใจให้ private participants เข้ามีส่วนร่วมในอุตสาหกรรมไฟฟ้า ให้ ERA เตรียมและประกาศใช้กฎระเบียบเกี่ยวกับการจัดตั้ง ความเป็นเจ้าของ การประกอบกิจการ และกิจกรรมของ private participants
เมื่อตัวบทกฎหมายเปิดช่อง แต่โครงสร้างกิจการไฟฟ้ายังไม่ชัด?
เมื่อการสัมมนาเชิงปฏิบัติเดินมาถึงจุดที่ทั้งตัวผมและผู้แทนจาก ERA “ไล่ตัวบทกฎหมายกันเป็นรายมาตรา คำต่อคำ แล้ว” เราเห็นตรงกันว่า EAB นั้นเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการเอกชนสามารถผลิตไฟฟ้าจากแผงโซลาร์และจำหน่ายไฟฟ้าที่ผลิตได้ให้กับผู้ใช้ยานยนต์ไฟฟ้าเพื่อสนับสนุนแผนการส่งเสริมการใช้ยานยนต์ไฟฟ้าและลดการพึ่งพาไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังน้ำได้
ผู้ประกอบกิจการเอกชนที่มีคุณสมบัติซึ่งอาจรวมถึงนักลงทุนชาวไทยที่มีศักยภาพในการผลิตไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์หรือทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนอื่นย่อมมีสิทธิตามตัวบทกฎหมายในการขอรับใบอนุญาตผลิตไฟฟ้าจากแผงโซลาร์ที่ติดตั้ง ณ สถานีอัดประจุไฟฟ้า และขายไฟฟ้าที่ผลิตนี้โดยตรงให้กับผู้ใช้งานยานยนต์ไฟฟ้า โดยมีความเป็นไปได้ที่ไม่ได้ดึงเอาไฟฟ้าจากระบบโครงข่าย
ผู้ใช้ไฟฟ้าสามารถซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตซึ่งประกอบกิจการสถานีอัดประจุไฟฟ้าที่ผลิตไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์ได้โดยตรง ซึ่งสิทธิในการขายนี้จะสามารถเกิดขึ้นภายใต้ใบอนุญาตจำหน่ายไฟฟ้าตาม EAB ได้
นอกจากนี้ ผู้เขียนยังชวนผู้แทนจาก ERA คิดต่อไปว่าการที่ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนที่ผลิตไฟฟ้า ณ สถานที่ห่างไปจากสถานีอัดประจุไฟฟ้านั้นจะขายไฟฟ้าโดยส่งไฟฟ้าสะอาดผ่านระบบส่งและระบบจำหน่ายไฟฟ้าของผู้รับใบอนุญาตกล่าวเช่น BSPO ได้หรือไม่?
โดยได้แสดงมาตรา 81 วรรคหนึ่งแห่ง พรบ. การประกอบกิจการพลังงานฯ ซึ่งบัญญัติว่า “ผู้รับใบอนุญาตที่มีระบบโครงข่ายพลังงานต้องยินยอมให้ผู้รับใบอนุญาตหรือผู้ประกอบกิจการพลังงานรายอื่นใช้หรือเชื่อมต่อระบบโครงข่ายพลังงานของตน ทั้งนี้ ตามข้อกำหนดที่ผู้รับใบอนุญาตที่มีระบบโครงข่ายพลังงานประกาศกำหนด”
และได้เสนอว่ามาตรา 38 และมาตรา 41 แห่ง EAB ซึ่งมีสาระสำคัญว่าผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการระบบส่งและผู้รับใบอนุญาตระบบจำหน่ายนั้นจะต้องจัดให้บุคคลที่ใช้ระบบโครงข่ายอยู่แล้วและ “บุคคลที่อาจจะใช้”งานระบบโครงข่ายสามารถเข้าถึง (access) โครงข่ายได้ โดยจะต้องเสียค่าธรรมเนียมหรือค่าบริการอื่นตามที่ ERA อนุมัติ จากมาตรา 38 และมาตรา 41 แห่ง EAB ข้างต้น ผู้เขียนจึงแสดงความคิดเห็นว่า “สัญญาซื้อขายไฟฟ้าโดยตรงระหว่างเอกชน” ซึ่งมีการส่งมอบไฟฟ้าผ่านระบบโครงข่ายไฟฟ้าจึงเป็นไปได้ที่จะ “ไม่ตกเป็นโมฆะ”
หากจะต้องตอบว่าข้อสรุปทางกฎหมายทั้งสองข้อของผู้เขียน (ทั้งกรณีที่ผู้ให้บริการสถานีอัดประจุไฟฟ้าขายไฟฟ้าที่ผลิตเอง ณ สถานีอัดประจุไฟฟ้า และกรณีที่ผู้ให้บริการสถานีอัดประจุไฟฟ้าซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตเอกชนอื่นโดยรับไฟฟ้าที่ถูกส่งมอบโดยผ่านระบบโครงข่ายไฟฟ้านั้น) ผิดกฎหมายหรือไม่
หากตอบตามตัวบทของ EAB ย่อมไม่ใช่ข้อสรุปที่ผิดกฎหมาย อย่างไรก็ตาม ความไม่ผิดตัวบทกฎหมายนั้นไม่ได้หมายความการได้รับสิทธิในการประกอบกิจการหรือทำธุรกิจนั้นจะไม่อาจเกิดข้อติดขัดจากนโยบายของรัฐบาลที่ยังไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับการซื้อขายไฟฟ้าระหว่างเอกชนโดยตรงซึ่งมีการเชื่อมต่อและใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าเพื่อส่งมอบไฟฟ้าที่ขาย
ข้อสังเกตและสิ่งที่ผู้เขียนได้เรียนรู้จากการสัมมนาเชิงปฏิบัติการนี้คือโอกาสในการลงทุนและการประกอบธุรกิจไฟฟ้า (แม้ว่าจะเป็นไฟฟ้าสะอาดสอดคล้องกับนโยบายรัฐ) นั้นยึดโยงและผันแปรไปกับนโยบายรัฐซึ่งเรียกได้ว่าเป็น “กรอบ” ของการใช้อำนาจกำกับดูแลของ ERA อีกชั้นหนึ่ง
โครงการเมืองอัจฉริยะ Gelephu Mindfulness City
เมื่อวันศุกร์ที่ 14 มีนาคม พ.ศ. 2568 เอกอัครราชทูตราชอาณาจักรภูฏานประจำประเทศไทย เข้าเยี่ยมคารวะนางสาวแพทองธาร ชินวัตร นายกรัฐมนตรี การเข้าพบครั้งนี้ “เผยให้เห็นถึงโอกาสลงทุนในธุรกิจไฟฟ้า” ของนักลงทุนไทยผ่านโครงการเมืองเกเลฟู (GMC) ซึ่งจะเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจแห่งใหม่ของภูฏาน
เชื่อมต่อภูมิภาคเอเชียใต้เข้ากับภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ และมีการดึงดูดการลงทุนและความร่วมมือจากหลายภาคส่วนซึ่งรวมถึงไทยด้วย จาก His Majesty’s National Day Address เมื่อวันที่ 23 ธันวาคม ค.ศ. 2023 GMC จะครอบคลุมพื้นที่ราว 1,000 ตารางกิโลเมตร
โดยจะมีการจัดตั้งให้เป็นพื้นที่การบริหารจัดการพิเศษ (Special Administrative Region หรือ SAR) ในเมืองเกเลฟู โดย SAR นี้จะมีอำนาจในการออกกฎหมายและกำหนดนโยบายเองได้ โดยเป็นองค์กรที่มีอำนาจในเชิงบริหารของตนเอง (executive autonomy) และมีความเป็นอิสระทางกฎหมาย (legal independence) (นโยบายนี้ทำให้ผู้เขียนนึกถึง EEC ของประเทศไทย)
SAR เป็นโครงการที่มีวัตถุประสงค์สำคัญเพื่อเป็นศูนย์กลางของกิจกรรมทางเศรษฐกิจของประเทศ (economic hub) ซึ่งจะเป็นพื้นที่ที่ดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ (สงวนเฉพาะนักลงทุนที่ถูกเชิญเท่านั้น) โดยมีประเด็นสำคัญประการหนึ่งที่ต้องดำเนินการทันทีคือการต้องมี “พลังงาน” ที่เพียงพอต่อการรองรับโครงการ
ซึ่งจำเป็นต้องมีการใช้พลังงานทั้งหมดที่มีได้แก่ พลังแสงอาทิตย์ พลังความร้อน และพลังน้ำ โดยรัฐจะเสริมศักยภาพการผลิตจากโครงการพลังน้ำ โครงการพลังงานน้ำจะทำให้ราคาไฟฟ้าของภูฏานนั้นจะเป็นราคาที่แข่งขันได้มากที่สุด (most competitive) ในภูมิภาค
หากอาศัยนโยบาย GMC นี้ ก็น่าคิดว่าผู้ประกอบกิจการไฟฟ้าในประเทศจะสามารถลงทุนเพื่อรองรับความต้องการใช้ไฟฟ้าของโครงการ GMC และกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่จะมีขึ้นในอนาคตได้หรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคที่รัฐบาลภูฏานไม่อาจพึ่งพาเพียงไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังน้ำในประเทศ (ดังที่ปรากฏใน INDC) หากนโยบายนี้ชัดเจนแล้วอาจเป็นไปได้ที่ ERA จะสามารถใช้อำนาจกำกับดูแลตาม EAB เปิดช่องให้นักลงทุนไทยเข้าสู่ตลาดประกอบกิจการพลังงานสะอาดในภูฏานได้
โดยสรุป หากจะตอบคำถามว่า “เราสามารถลงทุนและทำธุรกิจไฟฟ้าในภูฏานได้หรือไม่?” หากตอบจากมุมของตัวบทกฎหมายโดยแท้แล้ว ผู้เขียนตอบว่า “ได้” เนื่องจาก EAB นั้นมีระบบใบอนุญาตประกอบกิจการไฟฟ้าที่ชัดเจน รองรับสถานะของผู้ประกอบการเอกชนเอาไว้อย่างชัดเจน และมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการเข้าถึงและใช้ระบบส่งและระบบจำหน่ายไฟฟ้าของผู้รับใบอนุญาตอื่นเอาไว้อย่างชัดเจน
อย่างไรก็ตาม การตัดสินใจลงทุนนั้นไม่ได้มีเพียงมิติทางตัวบทกฎหมายเท่านั้น ท่าทีของรัฐบาลและนโยบายพลังงานของประเทศในด้านกิจการพลังงานนั้นก็มีบทบาทสำคัญยิ่งต่อการตัดสินใจ จากการอภิปรายแลกเปลี่ยนจากผู้แทนของ ERA ผู้เขียนมีความมั่นใจว่าการตีความตัวบทกฎหมายในเรื่องสิทธิประกอบการและการใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าทั้งของประเทศไทยและภูฏานนั้น “ไม่น่าจะผิดในเชิงวิชาการ” แต่ก็มั่นใจขึ้นเช่นกันว่านโยบายพลังงานของประเทศและท่าทีของรัฐบาลจะส่งผลต่อการใช้อำนาจกำกับดูแลและความเชื่อมั่นของนักลงทุนเอกชนในภาคพลังงาน
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์
โฆษณา
- ดาวน์โหลดแอปพลิเคชัน
- © 2025 Blockdit
