ทำไมข้าวไทยไร้ราคา ชาวนาไม่ได้กำไร?
Ep.04 ส่องนโยบายช่วยชาวนา ยาวนานกว่าครึ่งศตวรรษ
หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 “ข้าว” กลายเป็นสินค้าที่สร้างกำไรเม็ดงามให้กับประเทศไทย และเมื่อรัฐบาลปลดล็อกให้ภาคเอกชนเข้ามามีบทบาทในการส่งออกสินค้าประเภทนี้ กลุ่มทุนก็เข้ามามีบทบาทในกระบวนการผลิตตั้งแต่ต้นน้ำถึงปลายน้ำ ดังนั้น นโยบายจึงมีความสำคัญในการกำหนดทิศทางสินค้า ที่เรียกว่า “ข้าว” ตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา
ข้อมูลจากบทความวิจัยของ ชมภูนุช หุ่นนาค เรื่อง “การนํานโยบายข้าวไปปฏิบัติในบริบทของประเทศไทย” พบว่า ตั้งแต่ ปี 2491 ภาครัฐมีนโยบายควบคุมการออกใบอนุญาตและเก็บค่าพรีเมี่ยมข้าวกับผู้ส่งออกข้าว ซึ่งต้องจ่ายค่าธรรมเนียมข้าว เริ่มต้นเก็บขึ้นในปี 2499 ขณะที่ราคาข้าวในตลาดได้ถูกกดดันจากอุปทานผลผลิตข้าวที่มีมาก ส่งผลให้ราคาข้าวเปลือกในประเทศลดต่ำลงต่อเนื่อง จนรัฐบาลไทยในขณะนั้นต้องยกเลิกเก็บค่าพรีเมี่ยมข้าวในปี 2529
ปี 2508 รัฐบาลใช้นโยบายพยุงราคาข้าวหรือประกันราคาข้าวขั้นต่ำ (price support policy) แต่ในระยะแรกไม่มีผลในทางปฏิบัติ เพราะราคาขั้นต่ำ (support price) ต่ำกว่า ราคาตลาด รวมถึงงบประมาณที่ใช้ในการแทรกแซงไม่สูงมากนัก
ปี 2518 รัฐบาล หม่อมราชวงศ์คึกฤทธิ์ ปราโมช ที่มาจากการเลือกตั้ง เปลี่ยนหลักการเกี่ยวกับการพยุงราคาข้าว เน้นประชานิยม เอาใจประชาชนมากขึ้น โดยมีการประกาศใช้นโยบายพยุงราคา เฉพาะช่วงการเก็บเกี่ยวข้าวนาปี และกำหนดราคาประกันสูงกว่าราคาตลาด มีหน่วยงานที่รับผิดชอบในขณะนั้น คือ กระทรวงพาณิชย์ และกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ หากผู้รับผิดชอบเป็นกระทรวงพาณิชย์ องค์การคลังสินค้า (อคส.) จะเป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่รับซื้อข้าวสารในราคาขั้นต่ำจากโรงสี และใช้งบประมาณจากรายรับที่ได้จากการค้าข้าวแบบรัฐบาลต่อรัฐบาล ถ้าผู้รับผิดชอบเป็นกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ อ.ต.ก. (องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร) จะเป็นผู้รับซื้อข้าวเปลือกโดยตรงจากชาวนา ใช้เงินจากกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร
นโยบายพยุงราคาเริ่มเห็นทิศทางผลกระทบด้านการเงินของรัฐบาล เมื่อกำหนดราคารับซื้อมากกว่าราคาตลาด แต่ยังไม่มากนัก เนื่องจากพยุงเฉพาะข้าวนาปีเท่านั้น
ตั้งแต่ปี 2524 จุดเริ่มต้นของการใช้นโยบายรับจำนำข้าวเปลือก และใช้ต่อเนื่องยาวนานมาอีกกว่า 30 ปี ซึ่งในแต่ละช่วงมีเป้าหมายและแนวทางการดำเนินงานที่แตกต่างกันไป เช่น ช่วงปีการผลิต 2529/30 รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณ จำนวน 5,000 ล้านบาท สำหรับรับจำนำข้าวเปลือก และเปลี่ยนให้ ธ.ก.ส. (ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร) ดำเนินการรับจำนำยุ้งฉาง คือ ให้ชาวนาเก็บข้าวจำนำไว้ในยุ้งฉางของชาวนาเอง เพื่อแก้ไขปัญหาชาวนาต้องเสียค่าใช้จ่ายจำนวนมากในการขนส่ง และเป็นการลดขั้นตอนการรับจำนำ
ต่อมาปี 2533/34 มีการจัดตั้ง “กองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร” ในกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง เพื่อให้เงินอุดหนุนสินค้าเกษตรที่ไม่มีกฎหมายเฉพาะรองรับ
จากนั้น จุดเปลี่ยนที่สำคัญอีกช่วงหนึ่งของมาตรการรับจำนำข้าวเปลือกของรัฐบาล คือ ปี 2544 สมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ได้ปรับเปลี่ยนหลักการสำคัญของนโยบายดังกล่าว จนกลายเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายประชานิยม ซึ่งมีผลกระทบต่อปัจจัยแวดล้อมต่าง ๆ มีการเพิ่มราคาเป้าหมายในการรับจำนำให้เท่ากับราคาตลาด และค่อย ๆ ทยอยปรับให้มีการรับจำนำสูงกว่าราคาตลาด จนในปี 2547/48 พบว่า มีปริมาณรับจำนำมากถึง 1 ใน 3 ของปริมาณข้าวเปลือกทั้งประเทศ เนื่องจากกำหนดราคารับจำนำสูงกว่าราคาตลาดร้อยละ 30 ส่งผลให้รัฐมีภาระทางการคลังเพิ่มขึ้นมหาศาล นอกจากนั้น รัฐบาลยังมีความพยายามที่จะให้การส่งออกข้าว โดยเฉพาะการประมูลข้าวของรัฐตกในมือของผู้ส่งออกรายเดียว ราคารับจำนำปรับลดลงมาใกล้เคียงกับราคาตลาดอีกครั้ง
สมัยรัฐบาล พลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ ปี 2549/50 ถึงปี 2550/51 ส่งผลให้สัดส่วนการรับจำนำลดลงมาอย่างชัดเจน จากนั้นปี 2551 สมัยรัฐบาล สมัคร สุนทรเวช ราคารับจำนำปรับสูงขึ้นอีกครั้ง ถึงตันละ 14,000 บาท ซึ่งเรียกได้ว่า นโยบายรับจำนำข้าวเปลือกถูกบิดเบือนให้กลายเป็นนโยบายประกันราคาอีกครั้งหนึ่ง
มาตรการนี้ได้ถูกใช้มาถึงปี 2552 ในสมัยรัฐบาลของ อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ โดยกำหนดราคาจำนำข้าวนาปรังที่ตันละ 11,800 บาท มีงานวิจัย “การเมืองเรื่องข้าว” บทสะท้อนรูปแบบการเมืองภาคพลเมืองเพื่อแก้ไขปัญหาของชาวนาในพื้นที่จังหวัดอำนาจเจริญ ระบุว่าข้อดีของนโยบายนี้ ราคาข้าวจะเป็นไปตามกลไกตลาดไม่มีการบิดเบือน (และจะปรับขึ้นในปีต่อไปโดยอ้างอิงราคาข้าวจากตลาดโลก) แม้ว่าราคาข้าวในท้องตลาดจะเป็นเท่าไหร่ ทางรัฐบาลจะชดเชยส่วนที่ขาดหายไปให้แก่เกษตรกร และยังเป็นการประกันว่าชาวนาจะขายข้าวได้ไม่ต่ำกว่าหมื่นบาท แม้เกิดภัยพิบัติจากน้ำท่วม ศัตรูพืชระบาด ชาวนาก็จะยังได้ส่วนต่างแม้ไม่มีผลผลิต
แต่ข้อเสีย คือ รัฐต้องรับภาระจ่ายเงินให้เกษตรกรโดยตรง ทำให้รัฐต้องจ่ายเงินเป็นจำนวนมากโดยไม่ได้อะไรกลับมา และคำกล่าวอ้างถึงกลไกตลาดอาจจะไม่เป็นจริง เพราะผู้ที่ได้รับประโยชน์จริง ๆ อาจจะเป็นชาวนากับกลุ่มธุรกิจโรงสีที่ร่วมมือกันทุจริต หรือ กลุ่มธุรกิจ พ่อค้าคนกลาง กดราคาสินค้าเหมือนในอดีตที่ผ่านมา
ถัดมา มาตรการการรับจำนำข้าวเปลือกในปี 2554/55 เป็นต้นมา สมัยรัฐบาลของ ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ใช้วิธีการรับจำนำข้าว โดยให้เกษตรกรนำข้าวที่เก็บเกี่ยวเสร็จจากการปลูกในที่นาของตนเอง หรือนาเช่าไปจำนำที่โรงสี ในระดับความชื้นไม่เกินร้อยละ 15 ที่ราคาตันละ 15,000 บาท จากนั้น ให้นำเงินมาไถ่ถอน หากราคาในท้องตลาดสูงกว่าที่จำนำไว้ แต่ถ้าไม่มาไถ่ถอนถือว่าข้าวที่จำนำตกเป็นของรัฐบาล
ในงานวิจัย การเมืองเรื่องข้าว ระบุข้อดีคือ ชาวนาจะได้รับเงิน 15,000 บาทเลย (กรณีข้าวมีความชื้นที่ 15%) ซึ่งเป็นเงินสด และหากชาวนามีข้าวเท่าไหร่ก็สามารถขายได้เท่านั้น ต่างจากนโยบายประกันราคาข้าวยุคอภิสิทธิ์ที่กำหนดประกันส่วนต่างไว้เพียง 25 ตันเท่านั้น นอกจากนี้ จะทำให้ราคาข้าวในท้องตลาดเพิ่มขึ้น เนื่องจากถ้าพ่อค้าไม่รับซื้อในราคาสูงก็ไม่มีข้าวขาย เพราะรัฐจะซื้อเองทั้งหมดและสามารถควบคุมราคาซื้อขายข้าวได้ แต่ข้อเสียของนโยบายนี้ คือ มีการคอร์รัปชันสูง ทำให้รัฐต้องขาดทุนปีละหลายหมื่นล้านบาท การสวมสิทธิ์ข้าวจากประเทศเพื่อนบ้าน บิดเบือนกลไกตลาด ข้าวในสต็อกเกิดความเสียหาย
สมัยรัฐบาล พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา จึงเปลี่ยน นโยบายข้าว จาก “จำนำ” เป็น “สินเชื่อชะลอการขาย” 2 ล้านตัน มุ่งเน้นไปที่การปรับปรุงสินเชื่อชะลอการขายข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต 2557/2558 แทนมาตรการการรับจำนำข้าวทุกเมล็ดในสมัยรัฐบาลที่ผ่านมา และขยายกรอบความช่วยเหลือเกษตรกรตามโครงการสินเชื่อเพื่อรวบรวมข้าว รวมถึงสร้างมูลค่าเพิ่มโดยสถาบันเกษตรกร
นอกจากนั้น มีมาตรการลดราคาจำหน่ายปลีกปุ๋ย เคมี สารเคมีป้องกันกำจัดศัตรูพืชและราคาจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าว โครงการธนาคารเมล็ดพันธุ์ข้าว ซึ่งมี 2 กิจกรรมหลัก คือ (ก) กิจกรรมการจัดตั้งธนาคารเมล็ดพันธุ์ข้าวชุมชนและ (ข) กิจกรรมการผลิตเมล็ดพันธุ์ข้าวในครัวเรือน
งานวิจัยที่กล่าวถึงข้างต้น ศึกษาข้อดีของนโยบาย พบว่า เกษตรกรสามารถมั่นใจถึงราคาขั้นต่ำที่รัฐบาลประกันหรือรับรองได้ ในช่วงราคาผลผลิตตกต่ำ โดยให้สินเชื่อไม่เกิน 13,500 บาท (ร้อยละ 90 ของราคาตลาดขึ้นกับคุณภาพข้าว ประกอบกับค่าเก็บรักษาข้าวอีก 1,000 บาท รวมเป็น 14,500 บาท ประคับประคองราคาข้าวดีกว่าระบบจำนำข้าว ของรัฐบาลในอดีต และไม่ต้องเสียเงินเช่าโกดัง เก็บข้าวเป็นภาระรัฐบาลในระยะยาว โดยค่าเช่าหรือค่าเก็บข้าวตกไปอยู่กับชาวนา มีระบบป้องกันการทุจริตได้ดีกว่า แต่ข้อเสีย คือ ต้องเป็นข้าวหอมมะลิและข้าวเหนียวเท่านั้น ข้าวชนิดอื่นไม่รับจำนำ ต้องเป็นชาวนาในภาคอีสานและภาคเหนือ (ภาคกลางไม่สามารถเข้าร่วมโครงการได้) และภาระในการรับซื้อข้าวยังเป็นภาระของรัฐบาล ในการหาวิธีการบริหารจัดการเพื่อการระบายข้าวให้ได้อย่างทันท่วงที อีกทั้งยังกำหนดปริมาณหรือจำนวนรับจำนำยุ้งฉางและ ข้อกำหนดในการรับจำนำเยอะเกินไป
ผลการศึกษางานวิจัยที่เกี่ยวกับนโยบายข้าว ต่างพบปัญหาที่สอดคล้องกันว่า แม้ทุกรัฐบาลจะพยายามช่วยเหลือชาวนา เพื่อยกระดับรายได้ของชาวนา กลับก่อให้เกิดปัญหาและผลกระทบในวงกว้าง คือ ชาวนาเป็นหนี้มากขึ้น ต้นทุนการผลิตสูงขึ้น ปุ๋ย สารเคมีตกค้างในท้องนาจากการใช้ปุ๋ย ยาเคมีเร่งการผลิต ผลผลิตขาดคุณภาพ เกิดการคอร์รัปชั่น เกิดปัญหากระทบต่อการเงินการคลังของประเทศ เสียโอกาสในการพัฒนาด้านอื่น ๆ ที่สําคัญ ก่อให้เกิดวิกฤตทางการเมืองที่รุนแรง เกิดการประท้วงจนรัฐบาลขาดเสถียรภาพ
นอกจากนี้ ราคาข้าว รายได้ หรือการดำรงอยู่ของเกษตรกรผู้ปลูกข้าว ต้องพึ่งพิงอำนาจรัฐเพียงอย่างเดียว และรายได้ที่เกิดจากการชดเชยจะเป็นการสร้างคุณภาพชีวิตเพียงชั่วคราวเท่านั้น เพราะหากช่วงใดที่ราคาพืชผลทางการเกษตรตกต่ำอีกจากภาวะข้าวล้นตลาด เกษตรกรผู้ปลูกข้าวก็จะยังคงต้องเรียกร้องการช่วยเหลือจากภาครัฐอยู่ร่ำไป
โปรดติดตามตอนต่อไป
The Active
ดูเพิ่มเติมในซีรีส์
โฆษณา
- ดาวน์โหลดแอปพลิเคชัน
- © 2025 Blockdit
